重大水利工程项目社会稳定风险评估刍议

谭振东

(黑龙江省水利工程造价管理中心，哈尔滨 150001)

重大水利工程项目社会稳定风险评估刍议

谭振东

(黑龙江省水利工程造价管理中心，哈尔滨 150001)

当前，我国重大工程项目社会风险评估工作已得到各级政府的高度重视，尤其是近年来中央加大了重大水利工程项目的投资力度，受工程特点所决定，重大水利工程项目的建设必然会对社会、经济和生态环境等产生一定程度的影响，社会稳定风险随之而生，妥善解决工程建设引发的各类风险对提高各级政府的信任度、保障广大人民群众的基本利益具有重要意义。文章在概述了重大水利工程项目社会稳定风险内涵的基础上，对社会稳定风险因素进行了分析，并指出了目前社会稳定风险评估体系存在的主要问题，最后提出了开展重大水利工程项目社会稳定风险评估工作的对策和建议。

重大水利工程；社会稳定；风险评估；风险因素；评估指标

0 引 言

改革开放以来，我国经济和社会发展迅速，各类重大工程项目相继启动，建设力度史无前例，如三峡工程、京沪高铁工程、西气东输工程、青藏铁路工程等。

然而在迅速发展的背后却是社会不稳定因素的不断累积，征地拆迁政策不落实、工程移民安置不到位、生态补偿措施不具体等问题凸显，对社会、经济、政治、文化和生态环境等造成严重的影响，极易引发各类社会冲突的发生[1-2]。

如何妥善解决好重大工程项目建设过程中引发的诸多社会问题，切实保障广大人民群众的基本权利，一直是各级政府和社会各界关注的焦点。

近年来，我国政府投资水利项目建设力度逐年加大，建设规模迅速扩大，重大水利工程项目作为重大工程项目的典型代表，同样也面临着严峻和复杂的社会风险。

1 重大水利工程项目社会稳定风险的内涵

1.1 重大水利工程项目

水利工程是为消除水害和开发利用水资源而修建的工程，其主要作用是可以控制和调配地表水资源和地下水资源，如防洪工程、农业灌溉工程、水力发电工程等[3-4]。

重大水利工程项目是指建设规模巨大、涉及因素众多的水利工程，是在行政管理中被中央和省市政府批准建设的工程项目。与一般水利工程项目有所不同，重大水利工程项目特点主要表现为建设周期长、投资规模巨大、技术难度强、影响因素复杂、失事后果严重等。

新中国成立以来，我国先后建设了一系列重大水利工程项目，如葛洲坝工程、三峡工程、南水北调工程、尼尔基水利枢纽工程等。

1.2 社会稳定风险

社会稳定风险是指由社会各个领域中的不确定性因素引发社会动荡、社会冲突、社会损失的一种“潜在的可能性关系状态”[5]。重大水利工程项目社会稳定风险是社会稳定风险的一个分支，其产生的根源主要是由重大水利工程项目的特点决定的，工程的建设必然会伴随着征地拆迁、非自愿性移民、生态环境破坏及风俗习惯改变等一系列问题，这些都是诱发社会冲突和社会矛盾的主要因素，社会冲突和社会矛盾积累到一定程度就可能对社会稳定造成冲击，成为诱发社会失稳的可能性。

2 重大水利工程项目的社会稳定风险因素分析

受重大水利工程项目的特点所决定，重大水利工程项目的建设必然会对社会、经济和生态环境等产生积极和消极的影响。主要体现在以下2个方面：

1)重大水利工程项目的建设可以合理调配我国有限的水资源，有效解决我国水资源供给不足、地区分布与生产力布局不相匹配、水土流失严重及生态环境用水等问题，同时可以推动地方社会经济发展，增加就业和居民收入，提高地方生活水平。

2)由于重大水利工程项目投资规模大、建设周期长，其对社会系统的正常运行和发展必然会产生消极的影响，大量非自愿移民的产生、生产方式的转变、风俗习惯的变化等都会对社会的稳定造成一定的冲击[6-7]。

从本质上划分，重大水利工程项目的社会风险属于人为社会风险，该风险是工程建设主体为实现或达到某种目标而采取一定措施所引发的可能导致社会发生不稳定状态所产生的，此类风险必然会给社会带来不好的结果[8]。

社会风险因素是社会风险发生的原因和条件，构成社会风险的因素越多，发生社会风险的可能性就越大。

目前，我国重大水利工程项目的社会风险因素大体上包括3大类：

1)即工程移民引发的社会风险。

2)经济结构调整引发的社会风险和生态环境变化引发的社会风险。

3)在进行重大水利工程项目的社会稳定风险因素分析时，应着重从以上3个方面进行综合调查，并运用定性分析和定量计算相结合的方法进行风险估计，准确划定风险等级，合理拟定风险防范和化解措施。

3 当前社会稳定风险评估体系存在的主要问题

为完善社会稳定风险评估体系，发挥社会风险评估的积极作用，需进一步挖掘社会风险评估各个环节存在的主要问题，以便采取有效措施预防、减少和化解社会稳定风险[9]。

目前，社会稳定风险评估体系仍存在以下3个方面问题。

3.1 社会稳定风险评估制度不健全，缺乏法律规范体系支撑

近年来，我国各级政府都在积极探索如何构建重大工程项目社会稳定风险评估机制。党的十七届五中全会和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求：“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会风险评估机制”，《国务院关于加强法治政府建设的意见》中也明确要求：“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策。

重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。”

在中央政策出台的基础上，各地方政府在开展重大工程项目建设的过程中也相继出台了一系列政策，但全国范围内一直没有颁布统一的关于社会稳定风险评估制度方面的法规。

各地方政府在进行社会风险评估工作的时候，基本上都是根据自己的理解开展评估工作，缺乏统一的指导性文件，这对做好社会风险评估工作极为不利。

3.2 社会稳定风险评估指标选取和权重确定过于主观，评估结果缺乏准确性和科学性

目前，我国开展重大工程项目社会风险评估还处于起步阶段，进行社会风险评估时评估指标大多以经济指标、环境指标、社会指标和制度指标为主，而在评估指标选取和指标权重确定的过程中存在着很大的主观因素，缺乏客观技术论证，评估时重视结果、忽视过程，对利益相关者的利益诉求理解不到位，多数民意无法得到表达，这也使得评估结果难以实现准确性和科学性。

3.3 社会稳定风险评估主体能动性差，公众参与程度不够

社会稳定风险评估过程是一个公众参与评估和决策的过程，只有在公众特别是重大项目的利益相关者充分参与的基础上，才有可能实现社会稳定风险评估的科学性、合理性和准确性。

在实践过程中，一些重大项目在进行社会稳定风险评估时虽然有提到要采取问卷调查、专家座谈、重点走访及听证会等形式。

但在目前我国开展的社会稳定风险评估中，由于一些地方政府走群众路线的意识不强，不重视群众的利益诉求，缺乏对利益相关者的理解，导致在进行社会稳定风险评估过程中群众的意见得不到及时的反馈，这些都严重影响了评估结果的质量。

4 开展重大水利工程项目社会稳定风险评估工作的对策与建议

开展重大水利工程项目社会稳定风险评估工作可以有效预防和化解项目建设过程中引发的各类社会稳定风险。

目前，我国重大水利工程项目社会稳定风险评估工作还处于探索阶段，评估机制尚不健全，评估体系还不够完善，严重影响了评估结论的准确性与科学性。

为妥善解决重大水利工程项目引发的各种社会稳定风险，必须全面开展重大水利工程项目社会稳定风险评估工作，并严格遵循评估原则、明晰评估对象、完善评估内容、规范评估流程，为开展重大水利工程建设项目社会稳定风险评估工作提供科学、合理、客观的判断依据。

4.1 加强重大水利工程项目社会稳定风险评估法制建设

2012年国家发展和改革委员会和水利部相继出台了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》和《重大水利建设项目社会稳定风险评估暂行办法》，两办法的出台对开展重大水利工程项目前期工作时如何进行项目社会稳定风险评估提供了政策支持，但对于项目建设期和运营期内如何控制项目建设带来的社会稳定风险仍没有相关政策和法规。

缺乏制度保障，风险评估结论难以实现合理性、合法性，要有效控制项目社会稳定风险，协调项目建设与经济、社会发展的关系，必须进一步加强社会稳定风险评估法制建设。

4.2 完善重大水利工程项目社会稳定风险评估指标体系建设

社会稳定风险评估指标选取的合理性直接影响评估结果的准确性和客观性，对顺利开展重大水利工程项目建设起着积极的推动作用。目前，我国仍没有一套完整的重大水利工程项目社会稳定风险评估指标体系，各地方在进行评估指标体系设计时针对性不强，定性指标设计较多，定量指标设计较少，而风险评估指标的合理确定是衡量社会稳定风险评估工作成效的主要依据。

因此必须把社会稳定风险评估指标体系建设作为项目社会稳定风险评估工作的一个重要环节加以重视。

4.3 强化重大水利工程项目社会稳定风险评估公众参与机制建设

公众参与是社会管理体系的重要组成部分，它是通过政府部门或重大水利工程项目法人与公众之间进行信息双向交流。

在进行重大水利工程项目社会稳定风险评估时引入公众参与，其优势有2个方面：

1)可以使受工程建设影响的公众利益得以有效表达，降低公众对工程建设的抵制情绪和减少社会矛盾、冲突的发生。

2)公众参与到项目中，可以对政府部门和建设部门的行为进行监督，及时发现项目潜在的社会稳定风险因素，有利于政府部门或项目法人制定防范和化解社会稳定风险的措施。

[1]张长征.重大水利工程项目的社会稳定风险评估[M].北京：清华大学出版社，2013：82-83.

[2]王景山.项目投资与管理[M].北京：机械工业出版社，2004：43-44.

[3]刘岩.风险社会理论新探[M].北京：中国社会科学出版社，2008：151-153.

[4]王靖宇.重大工程项目社会稳定风险评估机制研究[D].长春：吉林大学硕士论文，2013.

[5]黄德春，张长征，Vdmanu Lall，徐敏.重大水利工程社会稳定风险研究[J].中国人口·资源与环境，2013，23(04)：89-95.

[6]杨琳，罗鄂湘.重大工程项目社会风险评价指标体系研究[J].科技与管理，2010，12(02)：43-46.

[7]舒欢,李露凡.基于WSR重大工程项目社会风险评价指标体系研究[J].项目管理技术,2013,11(04):28-32.

[8]李异,李子奈.工程项目综合经济效益的风险性分析[J].技术经济,1990(04):52-57.

[9]张珏,孙维红,斯煊昀.水利水电项目后评价的经济评价研究[J].中国水能及电气化,2010(12):41-46.

1007-7596(2014)12-0301-03

2014-01-10

谭振东(1983-)，男，黑龙江肇东人，工程师。

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