国民素质与普选民主——第一届全国人民代表大会前中国共产党的理论认知与制度构建

陈 晓 波，李 晓 峰

(1．西南财经大学马克思主义学院，四川成都 610074;2．成都广播电视大学，四川成都 610051)

关于现代性的内涵至今未有一种得到普遍赞同的界定，尤其是后现代主义哲学在方法论和价值观方面提出的颠覆性观念，提供了对任何现代主义叙述进行质疑和解构的可能性。这一哲学变革也对政治哲学和实践产生了深刻影响，在20世纪这一世界性的“革命世纪”中响彻至今的平等、自由、民主等概念也不免被置于利奥塔、福柯等后结构主义哲学视野中重新检视。虽然如此，关于现代政治的一些基本原则对处于特定阶段的政治实践来说仍然具有进步意义。对中国而言，1949年似乎宣告了“庶民的胜利”，而中国共产党依然清晰地意识到:革命的结束并不等于一个崭新的现代中国的建立;人民在主流政治理念中获得了前所未有的历史地位，但成熟的“政治公民”尚未普遍出现。因此，必须创制一系列稳固的政治制度来确保人民的主体地位，并通过广泛而有效的政治参与来培育人民关于权利、平等、民主等现代政治意识。无论在后现代主义视野下这些政治意识的自明性显得多么可疑，但对革命后的中国而言，这些意识的普遍产生，无疑可以被视为一种真正的进步。

1954年召开了第一届全国人民代表大会，标志着人民代表大会制度的正式创立。为召开第一次全国人民代表大会而开展的选举运动是对普选原则的重要实践:以人民群众素质普遍较低为由否定普选的观念受到批评，以此为逻辑起点制定了普遍选举的原则，以及协调精英政治和大众民主的混合选举方式。这一制度原则和制度安排有效推进了政治公民的塑造，同时以选民身份来确认公民身份，通过扩大政治参与加强了人民群众的政治认同，对中国现代政治的构建产生了积极影响。

一、中国共产党对国民素质与普遍选举关系的认知

一个政治共同体是否能够实行普选与如何实现普选，是逻辑上先后连贯的两个问题，前者意味着政治主导力量对普选前提是否具备的判断。在西欧、北美等最早实践选举制度的地区，普选制度和人民的普选权是通过多次争取权利的斗争而获得的，多重政治力量的斗争和妥协催生了现代选举制度，这是自发性制度变迁的结果。普选作为一种现代政治的重要模式，对近现代中国而言，则是经由中西政治文化交流而获得的一种制度安排的选项，从而更具有可建构性。因此，主导性政治力量对于普选前提的认识和判断显得尤为重要。

通常来说，实行普选的前提条件除了统一政治共同体的构建等外部条件之外，人民大众的政治参与能力通常是制度构建者最为强调的因素。然而，如何判断具有合法公民身份的政治参与者是否达到了参与选举的能力水平则极为模糊，这也往往构成各种政治力量聚讼的焦点。随着社会化教育体系的普遍化，公民的文化程度成为判断其政治参与能力的核心要素。“素质”一词被用以指称文化程度等一系列模糊的能力。需要指出的是:在现代汉语语境中，“素质”所指示的涵义是在中西政治文化对比中被特别赋予的，在英语语境及其政治实践中并不存在一个与之精确对应的词汇，只能勉强用quality来互译。根据Ann Anagnost的判断，“素质”一词在1980年代才在中国首次出现，并在官方文件中用以解释中国农村地区的贫穷和现代化受挫的原因。①Ann Anagnost，“The Corporeal Politics of Quality(Suzhi)，”Public Culture，Vol．16，No．2，pp．189-208．事实上，“素质”在民国时期已经被自由主义倾向的学者所使用，1980年代以后重新在官方文献、公共媒体、学术话语，以及大众日常用语中被广泛而随意地使用。②1980年代以来关于中国人民代表大会制度的研究中，采用“素质”概念来分析个体公民与政治的关系越来越普遍。例如，较早研究人大制度的蔡定剑在分析1979年之后中国选举状况时，通过问卷调查来测量“素质”中的主要指标之一的教育程度与公民参与选举积极性之间的关系。见蔡定剑:《公民素质与民主选举 (上)》，《浙江人大》2003年第10期。“素质”所指称的问题虽然客观存在，但更多地被改装成抑制普选的盾牌。除了以教育制度所赋予每个个体公民的文化身份而外，并没有形成清晰并得到公认的内涵边界，教育程度与选举能力之间的复杂关系也未能得到充分讨论。

在建国前后，公共话语中尚未使用“素质”一词来讨论人民大众参与选举的能力问题，但客观现实迫使制度构建者们必须注意到公民的识字率等文化状况。与1980年代不同的是，50年代讨论的这些内容主要是从政治的角度来看待，而不是从经济发展的视角来评估。正因如此，中国共产党在创制人民代表大会制度时，对普选前提的认识更加符合现代政治的原则，充分肯定了实行普选的可能性，并不将广大人民群众的文化状况作为决定是否推行普选的核心要素。然而，人民群众的文化状况也必然造成技术上的难题，中国共产党在阐述是否应当实行普选时包含了如下三个方面的内容。

第一，人民的文化程度等并不是否定实行普选的关键性因素。中国共产党在国共斗争过程中主张实行普选，既是为了推动实行真正的政治民主，又是为了进一步瓦解国民党的统治。1946年11月，国民党主持召开国民大会，制定并通过了《中华民国宪法》，新宪法将于1947年1月1日颁布实施。胡适作为制宪参与者之一，于1947年9月在天津公能学会的演讲中认为，根据新宪法实行的普选是错误的，他说:

错误是在制宪时种下的，当时我们没有反对普选，是一个大错。我们只根据书本，没有勇气走出看看，为了“普选”的美名，我们没有看看全国人民的水准，没有看看他们的能力。……民主国家的会议代表都应具有某种水准以上的教育素质。我们应维持这种水准，我们应提高代表的素质以符合这种水准，我们不应降低这种水准迁就代表的素质!③胡适:《国大评论》，《观察》第4卷第9期，1948年4月24日。

胡适直接使用了“素质”一词对选举过程中选民的状况进行概括。他排斥文化教育水平较低的公民参加选举的权利，主张“素质”应当作为是否有资格参加选举的一个基本条件。这个观点代表了当时大多数知识精英的普遍看法。

与此同时，国共双方围绕共产党领导下的解放区实行的选举制度展开辩论。国统区报纸使用的论调几乎与胡适完全一致，指责解放区选举不过是欺骗民众的行为，因为百分之八十的老百姓都不能写出自己的名字，更何况根据候选人的名字进行投票。《新华日报》则于1946年1月24日发表了署名“力民”的文章，回应国民党舆论的指责。文章列举了解放区实行“投豆子”的方式克服识字率低的事例，并深刻地指出:“只要有实行民主的决心，人民的文化水平低与不识字都不会变成不可克服的障碍。”④力民:《中国需要真正的普选——人民文化水平低，就不能实行民选吗?》，《新华日报》，1946年1月24日。五年之后，刘少奇在谈论新中国如何推进普选时，明确承认在当时的斗争环境中倡导普选的策略性考虑:

说到选举，有些人就常常想到“普遍、平等、直接无记名投票”这句老口号。无疑问，过去在蒋介石反动的独裁政权底下，提出这个宣传口号去反对蒋介石的独裁政权，那是有它的进步意义的。但是，这个口号如果拿到今天新民主主义的政权底下要立即实行，对于中国人民目前的实际情况是还不完全适合的，因而也是不能完全采用的。①刘少奇:《在北京市第三届人民代表会议上的讲话》(1951年2月28日)，《建国以来刘少奇文稿》(第3册)，北京:中央文献出版社，2005年，第122-123页。

可见，中国共产党对是否能够实行普选与人民群众“素质”之间的关系问题上的认识，既来自于中国共产党领导的人民革命的实践，又来自与国民党的长期斗争。他们认为，完全可以通过对选举技术的创新克服文化水平低下的状况。

第二，区分“真民主”与“假民主”的关键是人民的觉悟程度和组织程度，而不是“素质”。1953年2月1日，周恩来在送给毛泽东、刘少奇审阅的《关于召开全国人民代表大会和制定宪法问题》的文稿中指出:

普选的关键决定于人民觉悟程度和组织程度，并不决定于人民的文化程度，更不决定于国家的经济状况。②周恩来:《关于召开全国人民代表大会和制定宪法问题》，《周恩来年谱 (1949—1976)》(上卷)，北京:中央文献出版社，1988年，第283页。

“觉悟”是由经典马克思主义理论衍生出来，并在中国革命实践中发挥巨大作用的政治动员方式。它促使每个个体挖掘潜藏于自身之中的主观能动性，锻造出积极参与自身及社会活动的方式方法，从而最终决定社会活动的效率和结果。组织程度则意味着将广大人民群众从旧有的压迫性的社会依附结构中解放出来，形成独立自主的崭新的社会组织方式。这两方面与“素质”所包含的那些内容并无必然的关系，凡是社会中的个人都有权利和能力去参与民主实践。可见，中国共产党的领导人和理论家不仅否定“素质”是实行普遍民主的前提，还给出了替代性的理论解释。

第三，需要以渐进的方式来解决人民文化水平较低与行使选举权利之间的矛盾。建国前后，中共领导人决定在实质上推动公民普选，但人民文化水平不高是客观事实，即使在共产党干部之中也是如此。薄一波在1949年还说，区以下的干部能看懂《人民日报》的很少，在所有的部门中都缺少知识分子。③杨尚昆:《杨尚昆日记 (上)》，北京:中央文献出版社，2001年，第8页。因此，不能急于实现那种教科书式的“标准”的普选原则，而是采取无记名投票与举手投票相结合、直接选举与间接选举相结合的方式。对于文盲和残疾人，则允许在获得选举人授权的前提下，由代写人提供技术帮助。④《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，全国人大常委会办公厅研究室编:《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编 (1949—1990)》，北京:中国民主法制出版社，1990年，第130页。

长期从事组织工作的刘少奇在这一问题上显得更加受“实际情况”的影响，他认为之所以采取现在的投票形式，是因为人民文化水平不高，还缺乏条件展开标准的普遍选举。刘少奇在北京市第三届人民代表会议的讲话中谈到，彻底的“普遍、平等、直接、无记名投票”的原则在用于反对蒋介石独裁统治时期具有进步意义，但是难于立即实现。他说:

中国大多数群众，主要是劳动人民还不识字，过去没有选举的经验，他们对于选举的关心和积极性暂时还不很充分。如果在这种情形下，就来普遍地登记选民，机械地划定选区，按人口比例一律用无记名投票的办法来直接选举各级人民代表大会的代表，根据我们过去在若干地区实行过的经验，这样的选举反而是形式主义的，它给人民许多不必要的麻烦，损害人民的积极性，在实际上并不能使这样选举产生的人民代表大会具有更多的代表人民的性质，因而也就不能用这种办法使今天的人民政权更加民主化，更加密切地联系人民。⑤刘少奇:《在北京市第三届人民代表会议上的讲话》(1951年2月28日)，《建国以来刘少奇文稿》(第3册)，第122-123页。刘少奇反复强调选举的形式和实质之间的辩证关系。在条件不成熟的情况下实行这样的选举就是形式主义，是资产阶级旧民主主义所惯用的方式，而实质则不一定具有真正的代表性。反过来，只要能够选出真正得到广大人民拥护并代表人民利益的代表，则在当时的情况下，并不一定要实行严格的原则。总的来说，1951年左右的刘少奇认为严格“民主程序”的选举应当缓行，可以通过对选举方式和技术的合理变通来实现实质意义上的普选。

二、普遍选举:以选民身份确立公民身份

既然普选并不一定要在公民的所谓“素质”达到一定程度之后才能实行，那么在法律上赋予公民以普选权便是应有之义。1953年正式公布施行了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。同年3月4日，中央选举委员会作出开展基层选举的指示，《人民日报》也在同日发表了名为《拥护选举法，开展普选活动》的社论，号召全国人民支持并积极参与普选。

1953年《选举法》所制定的普选原则在世界范围内来看都具有较高的民主内涵。在制定新中国第一部选举法的过程中，依据的原则是毛泽东于1940年发表的《新民主主义论》中关于选举制的论述:

必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。①毛泽东:《新民主主义论》，《毛泽东选集》，北京，人民出版社，1991年，第677页。

邓小平作为选举委员会的负责人，在中央人民政府委员会第二十二次会议上对《选举法》草案进行说明时，首先引用了毛泽东的这段话，并明确指出这是制定选举法的基本原则，简而言之，就是“普遍选举”。

“普遍选举”一词首次出现在18世纪的法国，1799年雾月政变后制定的宪法将选举权向社会底层开放，马莱·杜潘发表在《大不列颠信使报》中的文章首次使用了“普遍选举”一词。②皮埃尔·罗桑瓦龙:《公民的加冕礼:法国普选史》，吕一民译，上海:上海人民出版社，2005年，第34页。无论是在欧洲还是中国，“普遍选举”观念的出现都意味着政治权利向更广泛群体的扩展。普选权的逐步获得，都伴随着一次次争取权利的斗争。这些斗争围绕着历史形成的关于性别、种族、财产、文化水平等方面的歧视而展开。毛泽东提出的普选原则在每个方面都给予了最低限度的准入资格，《选举法》也对这些方面予以了法律确认。从这一点来看，至少从法律形式上确立了平等的选民资格，为更具实质意义的选举民主奠定了制度基础。

1949年，周恩来在谈论代行全国人民代表大会职能的政治协商会议时，特别强调了中国共产党领导下的民主选举应当遵循的原则，尤其注意在与西方资本主义国家选举制度的比较中发现“真正的普选”:

在资本主义国家里，有许多不是普遍选举的现象，例如根据阶级、民族、宗教信仰、教育程度、财产、性别等给普选加以种种限制。这种选举我们不要，我们要做到真正的普选，不分性别，不搞种族歧视，不分宗教信仰，不论财产多寡和教育程度的高低，只要达到适当年龄，没有其他特别原因，便可参加普遍的选举。③周恩来:《关于人民政协的几个问题》 (1949年9月7日)，《周恩来统一战线文选》，北京:人民出版社，1984年，第140-141页。

如果单纯从选民资格的获得而论，欧美国家还要到很晚近的时候才能被称为“民主国家”。例如，美国1920年才给予成年妇女投票权，英国1928年，瑞士则迟至1971年妇女才获得投票权;关于少数民族或有色人种获得投票权的时间则普遍较晚，加拿大于1960年给予印第安人以投票权，美国则为1964年;给予年满18岁的普通公民以投票权的时间则更晚，美国是1971年，英国1969年。可见，那些被普遍认为是典型民主国家的地方，实际上完全实现理想的普选权的时间并不久。

法律所规定的普选原则在第一届全国人民代表大会及整个普选运动中都得到了较好的贯彻。虽然在很多方面还有待改进，甚至在后来的政治发展过程中出现了实践中的退步，但是新中国第一部选举法确立的这些原则，以及对公民政治身份的确认为后来的改进奠定了良好的基础。

公民政治身份的重构与普选权的取得是相互重叠而又紧密相关的两个过程。马克斯·韦伯 (Max Weber)在分析德国在20世纪迅速崛起为欧洲经济大国的过程时，对经济迅速发展和政治相对滞后的状况深表担忧，因此，他提出“政治成熟”(political maturity)的概念，①Max Weber，Political Writing，ed．by P．Lassman and R．Speris，Cambridge:Cambridge University Press，1994．试图唤起德国对自身发展道路的警醒。他的基本逻辑是:经济迅速发展的国家必然导致社会利益集团的进一步多元化，从而对政治主导力量的社会整合能力提出挑战。要解决这一矛盾的方法应当是合理有序地赋予广大人民群众以政治参与的权力，扩大“大众民主”(Mass democracy)的广度和深度，在法律和观念上让他们具备明确的政治公民意识，从而缓解由于巨大的社会变动形成的张力，最终逐步铸就一个成熟的“政治民族”(Political Nation)。如果政治统治集团未能创制出合适的政治制度，那将进一步促使经济与政治的失衡。历史证明，魏玛共和国和纳粹德国的发展道路使韦伯的担忧不幸言中。

1949年前后的中国与德国的情况有所区别，又有其共同点。此时的中国经济发展水平很低，但政治上却迎来了近代一百多年来未有的大一统。无产阶级革命取得胜利的结果不仅是建立了一个新国家，而是直接引起了社会结构的巨大变革。社会变革的特点是:从阶级结构的角度看，一方面工人和农民等阶级将在各个方面成为国家的主人;另一方面，旧有的城市资产阶级、知识分子等仍将在新的国家结构中发挥作用。从民族结构的角度看，新中国致力于废除此前的各种分裂条约，重构统属于“中华民族”之下的多民族国家，汉族与各少数民族的平等关系是维护新的大一统国家的关键之一。从性别结构的角度看，中国共产党自成立以来就不断推动妇女解放运动，在一切政治生活和日常生活中，妇女的地位得到明显的提高，破除单一的男权社会是革命的目标之一。总之，多元社会群体的共存以及不同身份群体的平等不仅是客观现实，也是中国共产党领导下的新民主主义国家所追求的社会样态。那么，通过创制有效的政治制度来拓展公民政治参与的广度和深度，从而避免社会结构的巨变引起新的社会矛盾，则是中国共产党亟待解决的关键问题。

以高度的民主原则展开的普选运动承担了解决这一历史命题的任务，其核心是赋予最广大人民群众以高度平等的普选权，塑造出一个规模庞大的选民群体，将绝大多数人纳入到新的政治结构中来。②冯梦成:《理想民主与与现实民主》，《西南交通大学学报》(社会科学版)2011年第3期。事实上，选民在参加普选的过程中已经由旧社会中缺乏政治归属感的臣民，逐步变成了拥护新政权的“政治公民”了。普选的实际情况表明，为召开第一次全国人民代表大会而开展的普选运动的确造就了一个巨大的选民群体。从1953年7月到1954年5月，在全国214798个单位开展了基层人民代表大会的选举工作，参与选举的人口达571434511人，登记选民数为323809684人，占18周岁以上人口数的97．18%。其中，参加投票的有278093100人，占登记选民人数的85．88%。③刘政:《中国历史上第一次规模巨大的普选》，《中国人大》2002年第12期。庞大的选民群体在选举人民代表的过程中开始形成自身的权利观念，政治参与意识得以提高，逐步向一个现代国家的政治公民发展。

三、混合选举制:协调精英政治与大众民主的制度安排

虽然在确立普选制度以及制定普选原则的问题上，中国共产党成功地克服了“素质”问题造成的障碍，但在政治实践中仍然存在由于公民“素质”的不均衡而出现偏离无产阶级革命政治意志的现象，其核心是精英与大众在代表比例中的矛盾，以及由此引起的人民代表大会议题的偏狭等问题。

一方面，在人数上占绝大多数的普通大众往往在实际选举中并不占优势，人民代表仍然主要从文化精英中产生。如果过于强调文化程度问题，则有可能将中国共产党的群众基础——广大工人和农民——排斥在人民代表大会之外。这种情况在1949年以来仍然较为突出。例如，中共中央西北局于1950年1月9日给中央的电报中专门分析了甘肃省临洮县人民代表会议的情况。电报中说，该县这次会议的代表中70%是知识分子，工农仅占20%，其他成分10%。这样的代表结构直接影响了代表会议的议题，知识分子主要强调财政问题，而对剿匪、反霸、生产等问题并不热衷，其结果是通过的提案中80%是关于文教的。①刘少奇:《中央转发西北局关于甘肃省临洮县人民代表会议情况报告的通知》(1950年1月15日)，《建国以来刘少奇文稿》(第1册)，第342-343页。这种现象意味着精英政治的格局仍然未能得到改变，在人数上占大多数的普通人民群众未能实现真正的政治参与。

另一方面，由于政治平衡的考虑，以及特殊群体在人数上并不占据优势，所以造成多数人与少数人在选举政治中难以获得平等的话语权。这一问题在任何选举制度下都存在。伯恩斯 (Pete Burns)以最具代表性的美国北部4个城市为研究对象，分析了哪怕是在美国这样具有选举政治传统的国家里，少数群体的利益表达也是不能完全被纳入的，也就是说处于选举政治之外。②参见皮特·F·伯恩斯:《仅有选举政治是不够的:少数群体利益表达与政治回应》，任国忠译，北京:中央编译出版社，2011年。一般情况下，代表数量是根据人口基数来确定，那么就可能存在少数群体在人民代表大会中难以获得足够的话语权。例如，华侨、城市工矿区居民、民族资产阶级、少数民族等群体能够选出的代表必然极少;农村和城市选出的代表数量于其在整个社会结构中的作用相比难以匹配。

为了解决这种矛盾，《选举法》实行了类似混合选举制的方式来协调。一般来说，欧洲早先实行的混合选举制是一种比例代表制与多数代表制相结合的制度。例如，最早实行混合代表制的联邦德国，全国60%的议席由英美式的相对多数代表制选出，剩余40%的议席则由各政党根据在多数选区所获得的席位比例进行分配。而第一次全国人民代表大会及其普选运动中采取了两种途径来平衡代表比例:一是由选举委员会根据《选举法》对农村和城市、少数民族和汉族的代表比例作出了不同的规定，以协调较为特殊的人群;二是投票选举和协商确定代表相结合。可以说，这是一种根据特定历史条件实行的一种混合选举制，其目的是最大程度地协调精英政治与大众民主之间的关系，使得人民代表大会能尽量尊重各种社会群体，充分调动各方力量，为建设一个崭新的现代中国创造条件。

综上所述，中国共产党在人民代表大会制度的创立过程中致力于推进真正的政治民主实践，确定了一系列具有高度民主内涵的普选原则。其结果是赋予了广大人民群众以基本政治权利，增强了大众政治参与意识。在这一过程中形成的规模庞大的选民群体实际上成为支持新生政权的公民群体，成功地完成了政治公民的初步塑造。第一届全国人民代表大会的召开前所未有地将中国人民团结在一起，增强了公民的政治认同，日益巩固的政治共同体为现代中国政治的发展奠定了良好的基础。