铁路建设系统安全文化建设的探讨

何志超 上海铁路局建设管理处

铁路建设系统安全文化建设的探讨

何志超 上海铁路局建设管理处

针对工程项目组织机构特点，深入分析当前铁路建设安全管理存在的问题，从安全制度管理的先天不足，以及组织凝聚力薄弱、管理有效性、现场监管缺失、安全意识淡薄等原因入手，提出创建以建设单位为核心，参建设计、施工、监理单位共同参与，高度融合认同的安全文化是新时期强化铁路建设安全管理的必由之路，并对安全文化建设的总体要求、主要内容、保障措施、组织实施等进行探讨。

铁路建设；组织机构；安全文化；探讨续稳定具有十分重要的意义。

安全文化就是安全理念、安全意识以及在其指导下的各项行为的总称。安全文化的概念最先由国际核安全咨询组(INSAG)于1986年针对前苏联的切尔诺贝利的核电站事故提出的。安全文化主要适用于高技术含量、高风险操作型企业。安全文化建设是提升企业安全管理水平，实现企业本质安全的重要途径。但对铁路建设系统而言，如何针对当前铁路建设项目规模大、标准高、专业性强、系统复杂的特点，以及工程项目组织结构松散、没有隶属关系、利益目标不同、人员素质参差不齐、文化观念不一致等特点，创建以建设单位为核心，参建设计、施工、监理单位共同参与，高度融合认同的安全文化，这对于全体建设者牢固树立“安全第一、生命高于一切”的价值理念，共同形成保安全促发展的思想基础，从而确保大规模铁路建设安全持

1 当前铁路建设安全管理的现状和存在的主要问题

近几年，铁路建设系统牢固树立“安全第一”的思想，以深入推行标准化管理为抓手，严格执行规章制度、人员配备、现场管理、过程控制标准化，积极运用“四化”支撑手段，全面加强架子队建设，认真落实技术标准、管理标准和作业标准，持续开展安全专项检查整治活动，落实参建各方安全责任，优化设计措施，强化技术管理，铁路建设安全形势总体稳定。但问题也十分突出：

（1）安全事故和隐患依然很多。近几年，铁路建设隧道、桥梁施工、大型机械设备等安全事故频繁发生。在建设过程中部分参建单位和人员心存侥幸心理，粗制滥造、野蛮作业，甚至偷工减料、弄虚作假，并且屡查屡改、屡改屡犯，有的变成了“惯性问题”，甚至触及施工和运营安全的“红线”。

（2）规章制度不落实。随着铁路建设的不断推进，安全质量管理水平不断提升，原铁道部、总公司、路局的各项管理规定不断推陈出新。但参建单位都存在以文件传达文件的现象，没有及时组织学习、传达，没有仔细研读和吸收，造成对文件精神的学习不透彻、理解不清楚，以至于不能贯彻、落实好规章制度。

（3）人员素质不高。建设、设计、施工、监理等各方面管理人员相对缺乏；施工管理人员技术管理不到位；监理人员责任心差；教育和培训缺乏针对性，业务素质不能适应铁路建设和专业管理的需要；尤其对已成为施工主力的农民工的安全教育、技术培训更未能做到经常化、制度化，造成违规使用低素质人员施工作业的问题得不到有效纠正。

由上可见，我国铁路建设一方面技术标准、管理标准、作业标准不断完善，规章制度逐步健全，检查监督日益频繁，但另一方面，铁路建设安全生产的形势始终不稳定，各种隐患、事故不断出现。总结近几年铁路建设安全管理的经验可以看出，传统的单纯依靠行政方法和制度管理已不能适应市场经济发展条件下大规模、高标准铁路建设的需要；营造反映铁路特征、建设系统特色，体现参建各方共同目标和共同信念，具有较强渗透力和融合力的建设系统安全文化，成为了加强改进安全管理，提升安全风险防控水平，推动铁路建设安全发展的基础和关键。

2 当前铁路项目组织结构形式是造成安全管理问题的根本原因

由于科技手段还达不到物的本质安全化，对于预防事故的发生，仅依靠设备和技术手段是不够的。因此需要用安全管理的手段予以补充。安全管理在一定阶段内有较好的作用，但其有效性依赖于对被管理者的监督和反馈。管理者要做到无论在何时、何事、何地都密切监督每一位被管理者遵章守纪，就人力物力来说，几乎是一件不可能的事，这就必然带来安全管理上的疏漏。被管理者为了某些利益，例如省时、省力、多挣钱等，会在缺乏管理监督的情况下，无视安全规章制度，“冒险”采取不安全行为。由于不是每一次不安全行为都会导致事故的发生，这会进一步强化这种不安全行为，并可能“传染”给其他人。大量不安全行为的累积最终必然导致事故发生。这是安全管理不能彻底改变人的不安全行为的先天不足。而我们当前的工程项目组织构架加剧了这种先天不足，使制度的执行力和有效性层层衰减，最终导致作业层的失控。

2.1 相对独立的参建四方，造成项目组织机构的凝聚力先天很弱

目前铁路项目总的组织机构是以建设单位牵头为核心，设计、施工、监理单位参加的四个团队的集合，建设单位与参建设计、施工、监理单位是合同关系，它们没有任何隶属关系。参建的设计、施工、监理单位都是独立法人，尤其是设计、施工单位往往都是大型的集团公司，有各自的管理制度、企业文化和价值观。这就决定了各方在项目建设过程中可能出现不同的管理理念和价值趋向。各方由于出发点和责任不同，组织的凝聚力先天很弱，导致建设单位的安全管理制度和措施无法真正落实到设计、施工、监理单位，无法落实到现场过程控制，这样很容易造成现场失管失控，形成安全隐患。

2.2 管理层次多，使制度的执行力和有效性层层衰减

以施工单位为例，从业主单位（铁路局）到一线作业人员，至少需要经过5个管理层次，分别为：路局与公司（指挥部）、公司（指挥部）与施工项目部、施工项目部与施工项目分部、施工项目分部与架子队、架子队与一线工人。可以预见，如果没有一个共同的目标和信念，只要规章制度的执行力稍打折扣，通过这5个层次的管理与被管理，会产生多大的管理疏漏，势必造成作业层的违章违纪。

2.3 铁路建设管理“小业主”的模式，造成现场监管缺失

建设单位一般受业主单位（铁路局）领导。建设单位根据合同，对设计、施工、监理单位进行管理，其中监理单位作为建设单位延伸对施工单位进行监督与控制。同时，铁道部、路局或质量监督站不定期组织对项目进行检查评估考核。但事实上单纯从管理者（含业主、建设单位、质量监督站、监理）的人员数量与被管理者（施工单位管理和作业人员）的数量的巨大悬殊，就根本无法保证管理监督的有效性；如果考虑到管理者，尤其是监理的责任心、专业配置、业务能力等方面因素，由于安全管理的疏漏造成人的不安全行为的先天不足更加突出。

2.4 施工单位管理人员和作业人员素质参差不齐，造成安全意识不强

“将在外，军令有所不受”，施工单位尽管都是国有大型企业，但由于其项目部长期在外，管理人员基本游离于公司本部的管理，安全教养和熏陶弱化，安全价值观和安全行为规范逐步淡化，自我约束、自主管理的安全氛围逐步丧失，导致安全责任无法真正落实到管理工作中。“铁打的营盘，流水的兵”，施工单位一线作业人员的高流动性不但造成了教育培训的缺失，素质低下，而且由于缺少归属感，难以认同共同的组织文化，安全意识不强，容易产生“将就”思想和安全短视行为。

以上分析可以看出，无论是制度管理的先天不足，还是组织凝聚力薄弱，或者管理有效性衰减，或者现场监管缺失，或者安全意识淡薄，都与组织中的“人”有直接关系。在当前项目组织构架无法调整改变的前提下，我们只有想办法改变“人”的安全意识和行为，通过对人的观念、道德、伦理、态度、情感、品行等深层次的人文因素的强化，去引导人、凝聚人、激励人，约束人，促使人把遵章守纪，安全生产作为自觉、自律、自动的行为，把安全融入个人的理想追求，使安全生产有序可控、长治久安。

3 建设以人为本、融合和谐的安全文化是新时期强化铁路建设安全管理的必然选择

安全文化以文化为载体，从文化的角度研究和分析安全规律，发挥人的作用，把安全管理的强制性和文化管理的柔韧性有机的结合起来，利用领导、教育、宣传、奖惩、创建群体氛围等手段，不断提高人的安全素质，改进其安全意识和行为，从而使人们从被动地服从安全管理制度，转变成自觉主动地按安全要求采取行动，即从“要我遵章守法”转变成“我要遵章守法”。

3.1 坚持以人为本

坚持以人为本，就是说安全文化建设要坚持从“人”这个生产力中最活跃的因素入手，在既注重对物管理的同时，更加注重对人的管理，最大限度地尊重、关心和依靠人，全面落实尊重人、理解人、关心人、爱护人的人文精神，体现了以人为本的思想。要注重突出人的观念、道德、情感、品行等深层次的人文因素，把管理的有限性和文化的无限性统一起来，把管理的强制性和文化的能动性结合起来，用管理制度硬约束之外的素养理念，用先进的安全观念、安全知识、安全技术、安全行为方式培育具有现代安全素质的“人”，从而改进传统的就安全抓安全、就管理抓管理的做法，消除安全管理上的漏洞和作业中的隐患，特别是消除职工心理上的抵触逆反情绪，以此来保证铁路建设安全、高效、有序推进。

3.2 牢固树立安全理念

安全理念对建设各方安全管理和参建者安全行为具有引导和规范作用，是安全文化的核心。一是选树核心安全理念。要深刻理解和把握“安全第一、预防为主、综合治理”、“三点共识”、“三个重中之重”、“不留遗憾，不当罪人，建不朽工程”、“不干违法的事，不干违章的事，不用低素质的人员，不吝啬投入，不当老好人，不存侥幸心理”、“安全是铁路的饭碗工程”、“捍卫质量、保卫安全”等核心理念，提高全体参建者的认知程度，对安全意识、安全行为形成从“无形”到“有形”的影响，培育个人和群体的安全价值观。二是不断丰富安全理念。要树立“今天的质量就是明天的安全”的理念，全面倡导“质量至上、终身负责”、“持续改进，永不懈怠，一次成优”、“全覆盖，全过程，可追溯，建精品”、“抓源头、抓过程，抓细节，抓达标”、“事事有流程，事事有标准，事事有责任人”的质量安全观念，充分发挥先进文化的思想引领、行为自觉和力量凝聚作用，共同构筑质量安全理念的思想平台。

3.3 强化宣传教育

文化建设，思想先行。铁路安全文化建设要搞得好，离不开思想宣传工作。做好思想宣传工作，发挥思想引领的作用，有利于广大建设者牢固树立安全生产价值理念，深刻领会安全文化建设的核心内容，让安全理念入脑入心，内化为价值标准，外化为行为规范。要通过举办安全研讨会、知识竞赛、安全演讲、评选安全标兵、党员先锋岗，征集合理化建议、安全漫画，建设安全文化长廊，拍摄安全警示教育片等丰富多彩、职工喜闻乐见的活动，营造浓厚的安全氛围；要以“保安全、保质量、保稳定、保开通”为主题，开展“比质量、创精品工程，比安全、创安全工程，比稳定、创和谐工程，比开通、创典范工程，比管理、创标准化工程，比科研、创科技工程”的“六比六创”活动，大力选树“立功单位”、“创新团队”、“杰出人物”、“建设功臣”等立功竞赛活动；要大力弘扬在铁路建设实践中涌现出来的各类先进典型，充分发挥先进示范引领效应，在建设系统形成创先争优的浓厚氛围，打造扎实苦干、开拓创新、勇于奉献的建设团队；要强化环境熏陶文化，加强安全文化环境建设，在职工作业场所，推行安全格言、安全寄语和安全承诺揭挂，设置和规范安全标志、标示，潜移默化，感染熏陶，不断激发干部职工工作热情，激发广大干部职工主动发现解决问题、有效防范安全风险、形成推动安全风险管理的强大合力，把安全的外在要求变为职工的内在需求，把安全的硬性规定变为职工的自觉行动，形成“人人讲安全，事事讲安全”的良好氛围。

3.4 加快组织实施

国家制定的《安全文化建设“十二五”规划》中，提出了“着力加强企业安全文化建设，推动安全文化建设示范工程，加强安全文化阵地建设，创新形式，丰富内容，形成富有特色和推动力的安全文化，为实现我国安全生产状况根本好转创造良好的社会舆论氛围”。针对当前铁路建设安全形势，我们要依据《企业安全文化建设导则》（AQ/T9004-2008），加快推进安全文化建设。

3.4.1 总体要求

建设单位在安全文化建设过程中，应充分考虑参建设计、施工、监理单位文化的特征，引导全体建设者的安全态度和安全行为，实现在法律和政府监管要求之上的安全自我约束，通过全员参与实现建设系统安全生产水平持续进步，最终实现持续改善安全业绩，建立安全生产长效机制的目标。

3.4.2 主要内容

要层层签订安全承诺；规范安全行为和程序，建立清晰的组织结构和安全职责体系，细化安全生产的各项规章制度和操作规程；建立安全绩效评估和奖励制度；建立良好的沟通程序，确保建设各方、各级管理者与员工、员工相互之间的沟通；制定管理者、作业层的学习和培训规划。

3.4.3 保障措施

要根据不同单位的性质、特点、指导单位建立相应的安全文化建设模式，确立安全生产标准化创建体制，完善安全培训质量考核体系，加强安全文化建设的经费投入，发挥内部安全文化骨干单位和教育培训部门的引领作用，鼓励单位党政工团开展安全文化活动，形成多层次、全体员工参与的安全文化建设队伍。

3.4.4 组织实施

业主、建设、施工、监理单位要成立领导挂帅的安全文化建设推进组，明确安全文化建设的领导职能，建立领导机制；确定负责推动安全文化建设的组织机构与人员，落实其职能；保证必需的建设资金投入。要充分认识安全文化建设的阶段性、复杂性和持续改进性，按照《企业安全文化建设导则》的原则精神，相应制定《安全文化建设实施方案》，确定安全文化建设的长期规划和阶段性计划。

3.4.5 逐步推进安全文化示范单位创建

要参照国家安全监督总局《关于开展安全文化建设示范企业创建活动的指导意见》，研究制定《铁路建设系统安全文化建设示范单位评价标准》，逐步在建设、施工、建立单位评选安全文化示范单位，并组织召开现场会，发挥引领示范作用。路局要把建设单位的安全文化建设工作纳入季度和年度的标准化指挥部评定；建设单位要把施工、建立单位的安全文化建设工作纳入信用评价和年度标准化项目部、监理站的评定。

4 结束语

安全文化建设，培养的是一种社会公德。它可以使铁路建设系统的管理者和作业层形成“安全第一、遵纪守法”的意识和自觉行动；可以使各单位形成预防为主的政治智慧、以人为本的责任意识、监督管理是为被管理者服务的行为操守；可以使建设、设计、施工、监理四方目标信念同向，增强凝聚力和战斗力，从而促进铁路建设的持续、稳定、安全发展。

责任编辑：万宝安 徐伟民
来稿日期：2014-01-14