凤县水土保持监督执法存在的问题与应对措施

王建成

（凤县水土保持预防监督站 陕西 凤县 721700）

凤县水土保持监督执法工作是凤县生态环境保护的重要组成部分，肩负着督促全县各类生产建设项目，落实水土保持“三同时”制度、履行水土保持法的重任。水土保持监督执法工作是落实县委县政府提出的建设“水韵江南、七彩凤县”、“大秦岭的会客厅”、“秦岭花谷”的需要，是落实科学发展观，构建水土保持生态文明的需要，也是支撑“六个凤县”建设的重要举措，更是凤县深入贯彻《水土保持法》、《陕西省水土保持条例》，有效控制人为水土流失的需要，还是水行政主管部门依法履行职责的需要。因此，在现阶段加强水土保持监督执法工作，既能提高社会各界的水土保持法律意识，落实好水土保持“三同时”制度，又能提高自身水土保持依法行政水平，促进开发建设项目依法依规履行法定义务，实现水土保持监督管理工作再上台阶。

1 水土保持监督执法存在的问题

1991年颁布的《水土保持法》，在生态环境保护方面的法律法规中一直处于比较弱势地位，在部分人的思维当中，甚至一些领导意识当中，都认为水土保持无关大局，甚至有碍地方经济发展，由此造成基层水土保持监督执法工作举步维艰。2011年修订的《水土保持法》和2013年颁布的《陕西省水土保持条例》的实施，对水土保持工作具有重大的现实意义，但是由于各种因素的制约和大家的惯性思维，当前的水保持监督工作依然面临诸多困境。

（1）行政干涉仍然存在。

依法治国理念推行已多年，社会主义法律体系已基本建立，但人们在“权力重于法律”的传统意识和GDP考核双重支配下，或出于行业利益的目的，权力机关及其工作人员利用手中的行政公权力，逾越法律层面而“施加”行政干涉。其突出特征为：

①部门利益保护思想严重，超越法律赋予自身权限，擅自突破法律限制，不能很好履行法律义务。如国土资源部门在近几年搞的建设用地占补平衡项目，恢复农田时不采取水土保持防护措施，在坡面大量取土、削坡造成新的人为水土流失；在审批开山炸石项目时，不落实项目水土保持措施，超越法律赋予权限违法审批，造成开山采石项目施工区与周围环境不协调，弃渣弃土随处可见，有些甚至堆弃到河道，影响行洪。

②在上级意志和权力影响下，降低了水土保持执法力度。如上级领导通过对下级施加影响，或曲解法律规定，要求对部分生产建设项目实行特殊保护等措施，造成水保监督执法大打折扣。目前，最突出的表现是：地方政府为了地方经济发展，有的甚至搞“政绩工程”、“形象工程”，采取“先上车、后买票”的策略，企业出于减少投资成本，置水保法律法规于不顾，不按要求编报水土保持方案，不落实水土保持防治措施。

③部分相关部门不严格履行《水土保持法》、《陕西省水土保持条例》赋予的职责，违法审批项目。如环保部门、国土资源部门在环评、采矿许可证颁布时不查验是否有水利局批复的水土保持方案，越权审批，造成水土保持监督工作被动不力。

④行业内部也存在履法不到位现象。如在小水工程、堤防工程立项及建设过程中，忽视水土保持措施，不编制水土保持方案，不走审批程序，在工程建设的同时，虽保护了河边基本农田和村庄，解决了群众吃水难问题，但又造成新的水土流失，弃土弃渣淤积河道，成为汛期行洪新的障碍物。

（2）取证不及时较为普遍。

水土流失问题本质上属于环境保护范畴，分人为水土流失和自然水土流失两类。人为水土流失具有突发性、潜伏性、连续性、易变性，在生态脆弱地区具有不可恢复性等特征，在线形工程具有点多面广、线长的特点。凤县地域广阔，许多生产建设项目或活动地处偏僻，发现违法问题滞后，加上水保执法人员少，取证设备落后，业务和法律知识储备不足等，收集证据易出现主要证据不足、取证不及时、地点不明确、有些证据已灭失、现场勘验不准确，不能形成相互辅证连贯的证据链条和准确勘验数据等问题。这些问题除了客观原因外，主观上还有基层人员文化素质低、不善于学习与总结，都是造成取证困难和不及时的原因。

（3）法规尚有未覆盖之处。

人为水土流失的成因种类多而复杂，在具体到某项违法行为时，在判断适用何种法律上存在较大困难，有些法律法规未做规范。如《水土保持法》对在崩塌区、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖沙、采石等可能造成水土流失的行为，法律设置了处罚规定，但在上述范围外的区域挖沙、取土、采石未做处罚规定，今年新颁布的《陕西省水土保持条例》也对该项未做处罚规定。又如“开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的…”，法律规定“由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担”而没有处罚标准，这就给基层水保监督管理工作造成困局，无法操作。

（4）队伍不稳定素质不高。

基层水土保持预防监督机构多数与水土保持工作机构为一套机构，执法人员不固定，工作中“重治理、轻执法”思想较重。凤县水保监督执法虽为独立机构，但执法人员多为退伍军人，文化程度多为高中毕业，存在执法人员业务水平不高、法律知识储备不够。在执法检查过程中，水土保持执法艰辛，工作难度大，执法人员都愿意从事治理工作，而不愿意执法。

（5）城镇建设与落实水土保持措施未有机结合。

小城镇建设项目如雨后春笋般一样，在基层蓬勃发展，建设项目数量多、单体工程量小，分布面广，各项生产建设导致大量水土流失，是造成现阶段新的人为水土流失的主要原因。但是由于小城镇建设普遍存在资金短缺，项目法人水土保持法制意识不强，自身又无技术手段，更谈不上编报水保方案。在项目审批环节，因资金短缺，水土保持防治措施往往被忽略，在水保监督执法过程中困难重重，执法人员常常受到辱骂推搡，行政处罚难以下达。

2 解决水保监督执法存在问题的应对措施

笔者对凤县贯彻执行水保监督执法工作进行了简要分析，指出了凤县在执法过程中存在的问题，也就现行《水土保持法》、《陕西省水土保持条例》未覆盖到的问题作了简述。针对以上提出的问题，通过提出一些具体建议，解决县一级水保监督执法工作遇到困局，引导县级水保监督机构执行好水土保持法律法规，保护好当地的水土资源。

（1）坚持依法行政减少行政干预。

随着我国《全面推进依法行政实施纲要》的实施，行政管理法律体系已基本形成，各级行政权力运行逐步规范，行政权力行施与行政问责机制也已基本落实，各项防范和化解社会矛盾机制逐渐建立，政府工作人员依法行政意识和能力不断提升。

①加强法律学习提高自身依法行政意识。利用当前全省上下大力宣传《陕西省水土保持条例》的有利时机，组织执法人员全面学习领会《条例》的法律内涵，采取发送手机短信、印发宣传品、送法下基层的形式深入开展水土保持法规宣传“六进活动”，特别是利用开会等方式加强与政府相关部门沟通，召开水土保持法律学习培训会，通过组织学习影响相关单位及领导对水土保持法律的认识，减少部门行政干预。

②量化自由裁量权制约权力对执法工作的干涉。《水土保持法》和《陕西省水土保持条例》法律责任中，对违法行为的处罚幅度比较大。例如《水土保持法》第五十三条：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办手续；逾期不补办手续的，处五万元以上五十万元以下的罚款；对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予处分……。这就给权力干涉执法很大空间，而要减少权力对执法干预最好的办法就是细化、量化自由裁量权，让权力在阳光下运行，量化行政执法自由裁量权就是行政执法的标尺，既规范了执法者的执法行为，又可以有效降低权力对行政执法的干涉，因此，量化行政执法裁量权势在必行。

③明确水土保持办事程序能有效防范行政干涉。明确办事程序，建立公示制度，接受社会、群众及上级机关的监督。办事程序要明确各个办理环节的细节、需要提交的资料、办结时效、办理人员等内容。建立一支公正透明、规范执法、清正廉洁的水土保持执法队伍，可以确保水土保持监督管理工作实现规范化，能有效防范行政干涉。

（2）加强执法队伍建设提高人员素质。

执法队伍是否过硬，人员素质高低决定着执法成效，这些素质既包括队伍带头人是否具有过硬的本领、渊博的法律知识、开放的民主意识、依法行政的法制观念、顽强的事业心、廉洁奉公的服务意识和过硬的团队。要提高团队整体素质，领导就必须带头学法、模范守法、公正执法，对执法人员推行准入制、培训制、目标考核制和淘汰制等管理手段，为想干事的人创造宽松的环境。

水土保持监督执法工作是一项系统性工程，要求执法人员既懂专业技术、又要熟悉法律法规，还要掌握执法技能。没有一支业务精、素质高、敢碰硬的监督执法队伍，执法工作将寸步难行。在队伍建设过程中，一是必须坚持“凡进必考、末位淘汰”的用人机制，在本系统内选拔业务精通、纪律严明、作风过硬的高素质人员充实到监督执法队伍；二是积极派员参加各级培训会，学习先进执法理念，提升执法人员素质，全面提升执法监督管理水平；三是争取县财政水土保持监督专项经费落实到位，加强执法装备建设，保证水保违法案件查处及时、取证迅速、及时处罚。

（3）以地方规范性文件促进水保监督工作。

根据《水土保持法》规定，凤县政府印发了《关于严格核准县级生产建设项目立项加强水土保持工作的通知》、《凤县人民政府关于划定县境内崩塌滑坡危险区和泥石流易发区范围的通知》这两份规范性文件。规范性文件填补了《水土保持法》、《陕西省水土保持条例》的不足，是开展水保监督执法的又一利器，为凤县水保执法提供了辅助性政策依据。

（4）加强部门协作明确相关职责。

为了提高水保执法效果，降低执法成本，加强部门之间的协作刻不容缓。《水土保持法》和《矿产资源法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》等法律一样，都是环境资源保护方面的法律，他们有着共性。《矿产资源法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》中都有条款将水土保持措施审批作为矿产资源开采、环境影响评价的前置条件。因此，水保监督机构要加大与发展和改革、国土资源、环保、住房和建设等部门的沟通，促进信息交流与案件查处情况共享。通过县政府召开水土保持专题会议，以会议纪要的形式，明确相关部门的水土保持职责。

在具体执法过程中要与各部门之间建立良好的关系，是实现水保执法效果事半功倍的至关重要的一环，平时要经常与他们进行联系沟通，各种违法违规现象尽可能在土地预审、项目立项阶段、城建规划报批前落实好水土流失防治措施。对于同时违反水利、城建、土管等法律法规案件的查处，要会同各相关部门的执法队伍一起进行联合执法，最大限度的震慑违法管理相对人，提高他们的违法成本，共同保护好我们赖以生存的水土资源。