日本核损害赔偿制度及其与我国的比较

曹原

（山东大学法学院，济南250100）

日本核损害赔偿制度及其与我国的比较

曹原

（山东大学法学院，济南250100）

日本早在上个世纪60年代，就已建立了较为完善的原子能立法体系，因此才能在福岛核电站事故发生后较为从容地应对核损害赔偿问题。中国自上个世纪70年代起也开始发展和利用核能，与快速发展的核能事业不相符的是，我国关于核损害赔偿的法律制度仍然处于缺失状态，如何对可能发生的核事故进行及时、有效的赔偿是未来我国核能发展面临的重要课题。因此，我们有必要在比较研究外国立法的基础之上来修正我国的立法。

日本；核损害；赔偿制度；中日对比

随着煤炭等传统资源的枯竭以及温室效应等全球环境问题的凸显，核能这一清洁的新能源逐渐被大众所认识和接受。截至2013年6月，全球已有30个国家和地区拥有商用核电站，运营中的核电机组达434台，另有15个国家和地区正在建设核电站，至今核发电量已占世界总发电量的1/5［1］。较之传统的煤炭发电，核能发电有着低消耗、低成本、无污染等优点，因此，近年来我国也在不断地加大对核电产业的投入力度。与快速发展的核能事业不相符的是，我国关于核损害赔偿的法律制度仍然处于缺失状态，如何对可能发生的核事故进行及时、有效的赔偿是未来我国核能发展面临的重要课题。因此，我们有必要参照国外的立法，在比较研究之后来修正本国的立法。

一、日本原子能法律体系概观

核电站的开发与建设开始于20世纪50年代，自1954年苏联成功建成了世界上第一座核电站起，人们从未停止对核能的开发与利用。日本的核试验最早始于1941年，于1963年首次发电成功，并在茨城县东海研究所投入运行。但值得我们注意的是，虽然第一台核电机组是在1963年投入运行，但是在此之前，日本有关于原子能的立法就已初具规模，形成了一定的体系。

纵观日本国内的原子能法律体系，可以将其分为以下几个板块。首先，是1955年12月19日制定的《原子能基本法》。该法规定了日本原子能政策的基本方针，是原子能相关法律体系的核心，同时为相关法律的制定奠定了基础。其最主要内容是，明确了核能的研究、开发和利用仅限于和平目的，确立了“民主、自主、公开”的原则。其次，是规制原子能管理机构的法律。特别是针对原子能委员会、原子能安全委员会制定的设置法——《原子能委员会与原子能安全委员会设置法》（于1955年l2月19日发布）。原子能委员会与原子能安全委员会都设在内阁府，原子能委员会是日本原子能相关主要行政管理机构，依据日本年度及长期原子能规划，制定原子能相关政策措施，就其主管事项所作决定，开展原子能相关行政事务。原子能安全委员会负责原子能安全法规制度的相关事宜。第三，是应对核事故的法律。对于在核事故中造成的损害应如何赔偿的问题，日本早已建立了本国的核损害赔偿制度。主要包括1961年的《原子能损害赔偿法》和《原子能损害赔偿补偿协议法》以及1962年颁布的这两部法律的实施条例。其主要目的是通过制定损害赔偿制度来保护公众利益，促进原子能事业的发展。另外，针对核事故的特殊性，日本于1999年颁布了《原子能灾害对策特别措施法》，对核事故的预防、紧急事态的应对等方面做了进一步的强化规定，以保护公众利益免于原子能灾害。最后，对于利用核能过程中涉及的其他问题，日本国内也有比较完善的法律规定。例如，对于核燃料的生产使用以及放射性废物的处置问题，1957年颁布了《核原料、核燃料及反应堆管理法》和《放射性同位素等辐射危害防护法》。

二、日本核损害赔偿制度的架构

（一）核损害赔偿制度的目的

《原子能损害赔偿法》确立了核损害赔偿的基本制度，其立法宗旨，是在保护受害人利益的同时，促进原子能事业的繁荣发展。这两者之间并没有优劣之分，应当同等对待。一般来说，损害赔偿制度的建立以救济受害人为目的是无可厚非的，但核损害赔偿制度的特点在于，与之并重的另一目的是为了促进原子能事业的繁荣发展。如果营运人考虑到未来可能担负的巨额损害赔偿责任而对是否参与原子能事业踌躇不决，那么就会阻碍原子能事业的发展。日本核损害赔偿制度为了将事故发生时营运人的责任限定在可预测的范围内，规定了强制性的损害赔偿保险以及国家援助等制度，从而达到了促进原子能事业发展的目的。

（二）损害赔偿的原则

日本的《原子能损害赔偿法》确立了无过失责任、无限责任和责任集中的损害赔偿原则。

1.无过失责任。《原子能损害赔偿法》第3条第一款规定，由核反应堆的运行造成损害时，无论核设施营运人有无过失，均由该营运人承担损害赔偿责任。这与日本民法规定的过失责任主义不同，一般的损害赔偿责任以侵权人的故意或过失为要件。但是，为了保护核事故中的受害人，《原子能损害赔偿法》确定了无过失责任原则，只要核设施的运行导致核事故发生并造成他人损害，核营运人就要承担损害赔偿责任。因为原子能的开发与利用具有高度的专业性，并且运用了尖端的科学技术，作为核事故的受害人，很难证明营运人在运营的过程中存在故意或过失。如果按照民法的一般原则，则不利于保护受害人。因此，出于保护受害人的目的，确立了无过失责任原则。

2.无限责任。所谓无限责任，即对营运人所承担的责任不设限制。因为《原子能损害赔偿法》确立了无限责任，因此，对于营运人所应承担的损害赔偿责任没有数额的上限，必须进行全额赔偿。但是，因为核损害赔偿制度的建立还具有促进原子能事业繁荣发展这一目的，因此政府对损害赔偿可以进行必要的援助。

3.责任集中。所谓责任集中是指，在有复数责任主体的场合，法律只规定由其中之一承担赔偿责任，而其他责任人则不直接对受害人承担损害赔偿责任的制度［2］。日本《原子能损害赔偿法》第4条第一款规定，对于本法第3条所规定的核损害，除核营运人之外，其他设施、设备制造者、核燃料提供者等均不负责任。实行责任集中原则的根本原因有以下两点，其一，核事故的发生可能是由于不特定的各种因素合力导致的，如果不确定唯一的责任主体，受害人在请求损害赔偿时则难以确定赔偿请求的对象。其二，假定可以对核设施的制造者等其他人请求损害赔偿，那么如果工商业者考虑到将来可能面临的巨额赔偿而拒绝提供相关材料，就会阻碍原子能事业的发展。为了避免上述事项的发生，确立了责任集中的原则，使核损害结果赔偿责任集中至核设施营运人。

（三）损害赔偿的范围

对于核损害赔偿的范围，即核损害赔偿的对象，《原子能损害赔偿法》中并没有专门的规定。但因为《原子能损害赔偿法》是日本民法中的侵权行为法的特别法，所以对于该法中没有详细规定的事项，应当遵循侵权行为法中的规定。因此，损害赔偿的范围应限定于与核事故有相当因果关系的损害。对于核事故与损害结果之间是否存在相当因果关系应由受害人举证。

（四）核损害赔偿保险制度

《原子能损害赔偿法》规定了核设施营运人的无过失责任、无限责任以及将损害赔偿责任集中至核设施营运人的责任集中原则。可以说，营运人担负的核损害责任是绝对而严格的。为了保证赔偿能够切实有效地履行，核设施营运人有加入核损害赔偿保险（提供财务保证）的义务。也就是说，在核设施运营之前，核营运人如果未提供法律规定的财务保证，则不能运营核设施。这种强制性的规定能够确保发生核事故损害时及时、有效地对核事故造成的损害进行赔偿。日本规定的财务保证主要有两种形式，一种是向日本核保险共同体购买第三者责任保险。这属于营运人与民间的保险公司订立的保险合同，但保险范围一般不包括因地震、台风、火山喷发、海啸等自然灾害导致的核事故。另一种是根据《原子能损害赔偿补偿协议法》与政府签订补偿协议。因为民间的保险合同的承保范围有限，所以因自然灾害导致的核事故，可以根据营运人与政府签订的补偿协议来进行赔偿。政府所承担的补偿金额的上限与民间保险公司所支付的保险金额上限相同，均为1 200亿日元（约71亿元人民币）。除此之外，还可以以供托①所谓供托，即根据法律规定，将金钱、有价证券或其他物品委托寄存于法务局，事故发生时，这些财产用于对损害进行赔偿。或其他文部科学大臣同意的与之相当的形式来提供财务保证。

此外，因为营运人承担的是无限责任，所以，即使核损害发生时造成的损害赔偿额度超出了1 200亿日元，营运人仍然承担赔偿责任。但是，政府考虑到促进原子能事业发展的目的，为了使营运人能够赔偿全部损害，可以实行必要的援助措施，但需要得到国会决议的认可。

三、日本核损害赔偿制度与我国的比较

（一）中日核损害赔偿立法的比较

日本的核损害赔偿制度是在《原子能基本法》立法宗旨的指导下，由1961年的《原子能损害赔偿法》和《原子能损害赔偿补偿协议法》以及1962年颁布的这两部法律的实施条例构成。内容涵盖核损害赔偿的各个方面，包括责任主体、归责原则、赔偿方式以及国家补偿等等。相比较而言，我国对于核损害赔偿问题，仅存在两个国务院的批复文件②两个批复文件指的是，1986年《国务院关于处理第三方核责任问题的批复》和2007年《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》。以及《侵权责任法》第70条中的原则性规定，虽然也在一定程度上建立起了核损害赔偿制度的框架，但是在法律形式的层面上来看，由于国务院的两个批复属于法规性文件，从理论上说，仅具有准行政法规的性质，或者说，它只是一个颇具中国特色的“红头文件”，并不具备法律形式和法律效力的要件［3］，因此还不能说我国具备了核损害赔偿法律体系。

在具体的损害赔偿制度方面，日本的《原子能损害赔偿法》确立了无过失责任原则和责任集中原则，这与我国核损害赔偿制度所确立的原则一致，主要是通过赋予核营运人更加严格的责任来提高其责任心和安全意识。不同的是，日本还确立了核营运人的无限责任，事故发生后必须对受害人进行全额赔偿。而我国规定的则是有限责任，即规定核营运人的最高赔偿限额为3亿元人民币，随着时代的变迁，这一限额显然已不适应我国的经济发展现状。

最后，在核责任保险和财务保证方面，日本的《原子能损害赔偿法》和《原子能损害赔偿补偿协议法》做了明确、强制的规定。如果核营运人不能提供法律规定的财务保证（即向日本核保险共同体购买第三者责任保险或与政府签订补偿协议或提交保证金），则不能运营核设施。我国则仅在2007年批复中规定，营运人应当做出适当的财务保证安排，以确保发生核事故损害时能够及时、有效地履行核事故损害赔偿责任。这一规定过于原则性，对于财务保证的形式、额度等方面并没有明确的规定，可操作性不强。

（二）对我国建立核损害赔偿法律体系的启示

虽然我国在一定程度上建立起了核损害赔偿制度的规则，但我国还并不具备核损害赔偿法律法规体系。现有的核损害赔偿制度的规则法律效力等级过低，而且规定的过于原则化，可操作性并不强。这与我国原子能事业快速发展的趋势明显不符，应当尽快推进核损害赔偿的立法工作，建立完整的核损害赔偿制度。日本在上个世纪60年代就已经建立了较为完善的原子能立法体系，在核损害赔偿方面也已具备了比较完备的法律规定，这对我国核损害赔偿法律体系的建立、制度的完善具有学习、借鉴意义。

首先，尽快推进核损害赔偿法的立法工作。我国在核能安全监管方面形成了一定规模的法律法规体系。此体系主要以《放射性污染防治法》为中心，以国务院条例和其他各部委制定的规章为补充。但是对于作为核能法律法规体系重要组成部分之一的核损害赔偿制度，我国却没有出台任何一部基础性、综合性的法律予以规制。因此，可以考虑效仿日本的立法体系，首先出台一部《原子能法》作为核法律法规的核心，确立核事业在中国经济社会发展中的战略地位，明确核事业的发展方针、基本政策和管理体制，明确政府、企事业单位的责权利［4］。在此基础之上进一步出台核损害赔偿法，对赔偿的责任主体、赔偿原则、赔偿范围以及赔偿程序等方面做系统、全面的规定。

其次，建立完备的核责任保险和财务保证制度。我国关于核责任保险和财务保证仅仅以一句“营运人应当做出适当的财务保证安排”做了笼统的规定，因此，在完善财务保证制度的时候，应当对财务保证的形式及其额度等问题做细化的规定。首先应该规定核设施营运人有加入保险的义务，这属于强制保险。在核设施投入运营前必须参加责任保险，否则不能运行核设施或对核营运人采取一定的惩罚措施。此外，从上文中日本对财务保证的规定可以看出，财务保证的形式并不是单一的，除了责任保险之外，也可以通过与政府签订补偿协议或者是供托等其他形式来实现。对于财务保证的金额，可以参照日本的做法，根据核设施的类型与热功率的不同，规定不同额度的保证金额，最高额度也可以参照日本规定的1 200亿日元（约71亿元人民币）。

最后，平衡核营运人的赔偿责任与国家的补偿责任。与日本不同，我国对核营运人的赔偿责任采取有限责任原则。核电站的营运人对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币，超过最高限额的部分以国家补偿的形式来实现。这无疑是加重了国家的补充赔偿责任，所以应当平衡核营运人与国家的责任分担。这一方面，可以参考日本的做法，将核营运人的有限责任修改为无限责任，要求其对核事故造成的损害必须进行完全赔偿，但对于超出责任保险限额或者责任保险无法担保的部分可通过协议由国家进行补偿。或者是提高一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额，使核营运人的赔偿责任和国家的补充赔偿责任在最高限额上不至于过分悬殊。

［1］刘宏伟.关于核电你知多少［N］.沈阳晚报，2013－12－23.

［2］蔡先凤.核损害民事责任中的责任集中原则［J］.当代法学，2006，（4）.

［3］蔡先凤.中国核损害责任制度的建构［J］.中国软科学，2006，（9）.

［4］落志筠.中国大陆核损害赔偿法律制度的完善［J］.重庆大学学报（社会科学版），2012，（2）.

［责任编辑：刘晓慧］

The Compensation System for Nuclear Damage:A Comparative Study between Japan and China

CAO Yuan

Japan had established a comparatively sophisticated legal system for atomic energy at the very beginning of its nuclear power development, allowing the Japanese government to address the compensation issue on Fukushimanuclear accident in a more prepared and organized way. Since 1970s,China started the cause of nuclear power development.However, in contrast with the rapid progress in nuclear power arena, the progress in domestic nuclear compensation law was and is still left far behind. How to make a prompt and effective compensation is becoming an increasingly significant issue in China's future nuclear power development.Therefore, it is of great necessity to revise domestic legislation based on the comparison between home and abroad.

Japan；Nuclear Damage；Compensation System；Comparative Study between Japan and China

DF982

：A

：1008-7966（2014）04-0131-03

2014-02-26

曹原（1990-），女，山东济南人，2013级民商法学专业硕士研究生。