关于《资产评估法（草案二审稿）》的若干意见

李胜利

（安徽大学法学院，合肥230601）

关于《资产评估法（草案二审稿）》的若干意见

李胜利

（安徽大学法学院，合肥230601）

我国《资产评估法（草案二审稿）》仍存在诸多争议之处。就该法名称来看，现有名称比起其他诸如"评估师法"等更准确；资产评估业务范围的列举存在逻辑上的问题；关于强制性评估的事项应予明确；该行业的行政管理可以考虑交由与评估行业没有利益瓜葛的司法行政部门负责；注册评估师全国统一资格考试制度需要更深入的思考；评估机构的组织形式应完全采取合伙制；关于注册评估师的民事责任规定过于简单，应予进一步明确；关于评估报告的使用条款缺少实质性内容，应当删去或者增加非法使用行为的列举；在增强行业自治的正确方向下，应以完善的救济制度来平衡注册评估师、评估机构与行业协会之间的地位。

资产评估法；草案；修改意见

我国资产评估法的立法工作得到了社会公众的较多关注，该草案的二次审议稿自2013年9月在中国人大网上公布以来，在短短的一个月内收到了3万多条反馈意见［1］，由此可见人们对于这一立法的关注。比起草案初稿，《资产评估法（草案二审稿）》在不少方面进步明显，但是仍然存在很多有争议的地方，有不少立法技术乃至理念方面的问题需要解决。笔者不揣浅陋，拟就草案中有关条款的完善提出一点个人意见。

一、关于资产评估立法的名称选择

“名正则言顺”，该法的名称一直是社会讨论的热点问题之一。有不少人士，特别是从事房地产评估、保险公估、矿业权评估等业务的人士以及上述业务的行业主管部门提出，长期以来“资产评估”在我国特指财政部门主管的评估业务，因而“资产评估法”的名称不能涵盖房地产、土地、矿业权、保险公估等其他评估行业［2］，建议修改为“注册评估师法”、“注册估价师法”、“估价师法”、“评估法”或者“财产评估法”等。本人认为上述反对意见并不充分，“资产评估法”的名称比起其他提议的名称都更能准确地反应该法的内容，因而赞同该草案现有名称。理由如下：

1.就“资产评估”的中文字义来看，足以涵盖包括房地产、土地、矿业权、保险标的损害等在内的专项评估，而且指向极为明确，不会与其他活动混为一谈。作为一部关于“资产评估”的立法，《资产评估法》的称谓是准确的。不能因为财政部门曾经主管的评估业务用了这一名词，就弃而不用。

2.我国《公司法》第207条规定“承担资产评估、验资或者验证的机构提供虚假材料的，由公司登记机关没收违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，并可以由有关主管部门依法责令该机构停业、吊销直接责任人员的资格证书，吊销营业执照。”也使用了“资产评估”这一概念，结合该法第27条“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资”来看，《公司法》中的“资产评估”包括了实物、知识产权、土地使用权等类型的资产；我国《刑法》第229条规定“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金”。该条款中的“资产评估”也明显包括了各类资产的评估。因此，作为规范资产评估行业的立法，命名为“资产评估法”，与《刑法》、《公司法》等重要立法在基本概念上保持一致，是合适的，也是必要的。

3.以“评估法”、“估价法”等作为该法名称并不合适。第一，就“评估”而言并不能精确地指向资产评估。除了资产评估外，社会上各种评估屡见不鲜，如高等学校本科教学评估、环境影响评价、风险评估等。第二，根据《现代汉语大词典》，“估价”的基本含义包括“对物品大抵估计的价格”、“估计物品的价格”、“对人或事物的评价”等，同样具有多样化含义。因此，“评估”和“估价”均存在多个含义，而不仅限于“资产评估”，那么，“评估法”、“估价法”也自然继承了指向不够明确的缺点，作为法律名称显然不如“资产评估法”更为精准。

4.“财产评估法”这一名称，就其含义来说与“资产评估法”并无不同，但是从保持法律概念一致的角度看，“资产评估法”显然更能与《刑法》、《公司法》等立法用语保持一致，因而是个更好的选择。

5.不少人提出该法事实上是围绕注册评估师或者注册估价师进行的立法，海外诸如我国台湾地区就有“不动产估价师法”，因此应以“注册评估师法”、“评估师法”或者“注册估价师法”命名。但是，纵览我国台湾地区“不动产估价师法”，的确是完全围绕不动产估价师及其组织团体展开，名副其实。而我国《资产评估法（草案二审稿）》第1条关于立法目的的表述是“为了规范资产评估行为，保护资产评估当事人合法权益和公共利益，促进资产评估行业健康发展，维护社会主义市场经济秩序，制定本法”，意味着该法远远不止是关于注册评估师的立法，“注册评估师法”的名称无法涵盖如此之多的内容。比较来看，“资产评估法”的称谓可以更好地匹配上述立法目的。

二、关于第2条资产评估业务范围的规定

草案二审稿第2条第二款中规定“资产评估业务包括不动产评估、动产评估、无形资产评估、企业价值评估和其他经济权益的评估”，这是对资产评估业务的列举式定义。但是该列举存在逻辑问题，并突出地表现在“企业价值评估”上面。

根据中国资产评估协会2004年颁布的《企业价值评估指导意见（试行）》第3条：“本指导意见所称企业价值评估，是指注册资产评估师对评估基准日特定目的下企业整体价值、股东全部权益价值或部分权益价值进行分析、估算并发表专业意见的行为和过程。”由此可见，这是针对企业整体资产进行的综合性评估，可以说囊括了不动产评估、动产评估、无形资产评估，以及难以归入上述类别的其他经济权益评估，是上述资产评估的综合，因此不能简单地与不动产评估等类别相并列。建议将该条款改造如下：

“资产评估业务包括不动产评估、动产评估、无形资产评估、其他经济权益的评估，以及包括上述两种以上资产评估的综合性评估。”

三、关于第3条强制性评估的规定

草案第3条规定：“自然人、法人或者其他组织需要确定评估对象价值的，可以委托评估机构评估。涉及国有资产产权变动和公共利益，法律、行政法规规定需要评估的，应当依法委托评估机构评估。”

该条第一款系自愿性评估的规定，没有问题。但是第二款有关强制性评估的规定过于简单，可以考虑改进。应力争把所有应当进行强制性评估的情形作出列举，从而减少今后法律实施中的争议。根据我国已有规定以及实际需要，笔者建议该条款可以修改如下：

“自然人、法人或者其他组织需要确定评估对象价值的，可以委托评估机构评估。”

涉及下列情形之一的，应当委托评估机构评估：

（一）涉及国有资产产权变动的；

（二）司法机关依法处理有关涉案资产的；

（三）银行等金融机构处理抵押物品等大宗资产的；

（四）上市公司进行重大资产交易的；

（五）其他因社会公共利益需要，法律、行政法规规定需要评估的。

对于最后一项即授权其他法律、行政法规规定强制性评估情形，一定要以“公共利益需要”为前提，这意味着其他法律法规中但凡要求进行强制性评估的，其立法理由必须要充分地说明是为了何种社会公共利益，否则就不能要求当事人承担强制性评估义务，从而导致金钱和时间等方面的损害。如此可以在有关当事人利益和社会公共利益之间达成平衡。

四、关于资产评估行业主管部门的确定

草案中的总则部分没有规定由哪一个政府部门作为资产评估行业的主管部门，而是在第六章“行政监管”第43条中规定“国务院财政部门会同有关行政管理部门组织制定注册评估师职业道德准则、注册评估师资格全国统一考试办法和执业管理办法、评估机构管理办法；建立信息共享机制，实现信息交流共享”。事实上确立了国务院财政部门和有关行政管理部门共同负责的体制，基本上是对现行“五龙治水”的资产评估管理体制的延续。笔者以为不妥。

在我国过往的有关经济立法中，确立行业主管部门的条款往往在总则用一条予以规定，并在后面以专章来明确该行业主管部门的职权职责、执法程序等等。该法未能遵循这一较为成功的立法惯例。

当然，更为严重的问题在于草案中体现出的维持原有管理格局的思路。众所周知，我国资产评估行业存在着严重的行业分割问题，是该行业乱象丛生的根源之一。严重的行业分割则又与长期以来“五龙治水”的行政管理体制密切相关［3］，因此，打破原有的多头管理体制，统一由某一家进行监管已经在某种程度上成为社会共识。草案中维持了原有的多头管理格局，只能是部门利益作祟，而不利于资产评估行业的持续健康发展、社会公共利益的保护。因此应在立法中明确由某一个政府机构独立承担起所有的监管职责，不应再对监管权进行人为的割裂，从而影响资产评估行业的统一、健康发展。

至于究竟应将监管权交给哪一个政府部门，则是另一个大问题。无论是财政部门还是国土资源部门，抑或建设部门，均在有关资产评估领域的监管中有着丰富经验，交给哪一个部门在业务监管方面相信都能胜任。但是，从打破旧有利益格局、促进行业融合发展的角度看，与目前的主管部门脱钩，选择一个与现有资产评估行业没有瓜葛的政府机构作为监管部门— —比如司法行政部门［4］，可能是一个更好的选择。理由如下：资产评估行业与律师、公证行业相似，都是市场经济条件下的市场中介组织，社会公信力要求较高，行业主管部门的主要职责是做好该行业的进入、退出把关工作，维护该市场的正常竞争秩序，这意味着行业主管部门的独立性和公正性是最重要的。司法行政部门与该行业不存在任何历史上的纠葛，因而更有可能公平对待原有的六大类资产评估从业人员，并更有可能不受原有利益格局的束缚，打破原有的行业内部壁垒。至于资产评估方面的业务指导并非行业主管部门的任务，而应由行业协会承担，因此司法行政部门缺少资产评估业务指导能力和经验不是问题。

五、关于注册评估师的资格考试

与历史上形成的资产评估类型和管理体制直接相关，目前资产评估行业有多个职业资格考试，而且考试难度不一，以至于不同的评估师资格具有不同的“含金量”，客观上无助于打破该行业的内部壁垒。因此多数人呼吁要实行全国统一的资格考试制度。草案第10条顺应社会呼声提出：“国家实行注册评估师资格全国统一考试制度。”但是这方面仍有一些问题需要明确。

目前我国有六大类资产评估，今后可以预见会出现更多的新业务。那么，这些资产评估业务之间究竟是异大于同，还是相反？如果是同大于异，则完全可以求同存异，顺利地实行单一的全国统一资格考试，申请者只要通过一次全国统考，即可取得在所有资产评估领域执业的资格。

如果各类资产评估业务的知识要求差别非常大，那么，则应考虑建立起“两步走”的全国统一资格考试制度：第一步，由各评估协会联合组织关于注册评估师的基本知识考试，对于考试合格者颁发基础资格证书，持有该证书者可以在各资产评估领域从事辅助性工作；第二步，由各领域的评估协会组织专业考试，由通过第一步考试的人员参加，并对考试合格者颁发可以作为注册评估师进入该领域执业的资格证书。

因此，建立何种考试制度的关键在于对资产评估行业内部业务差别的认识。事实上，这也是如何设立行业协会（是按照不同领域设立行业协会，还是打破原有的行业内部壁垒设立多个统一的行业协会）的基础，因而是一个极其重要的问题，需要资产评估行业、有关利益方以及立法者取得共识。

六、关于评估机构的组织形式

草案第21条规定：“设立评估机构，应当依法采取合伙或者公司形式。”该条后面几个款项还分别规定了合伙人或者股东应具备的专业资格条件。

评估机构究竟应该采取何种组织形式，也是立法过程中一个极具争议性的问题。本文认为，应该选择合伙制作为评估机构的唯一法定形式。理由如下：

第一，从社会角度来看，资产评估机构组织形式的选取应该能够最大程度地保障其公信力、维系社会对该机构信心的组织形式。作为为社会提供专业服务的中介机构，其信用基础是注册估价师的个人技能和个人信用，而不是其本人或者所在机构的资本数额。毕竟对于资产评估行业而言，某评估公司的注册资本和全部财产与其评估的资产价值以及由于过错导致的当事人损失相比，都是微不足道的，因而公司制评估机构承担的有限责任基本上不可能弥补当事人因此遭受的损失。

因此，从本质上看，评估机构的信用是建立在其拥有的注册评估师的专业水准和个人信用基础上，而非评估机构和该注册评估师的资产。而合伙制所要求的无限责任对注册评估师施加了极强的外在约束，促使其尽到较高的谨慎和注意义务。同时，由于无限责任的存在，也有利于建立和提升社会公众对注册评估师和评估机构的信赖。

第二，从评估机构的内在发展来看，尽管公司制有利于企业做大做强，但是合伙制同样不会影响评估机构的发展壮大，这从海外大规模的合伙制评估机构的存在，以及我国采取合伙制的律师行业出现了若干巨型律师事务所可以得到验证。同时，合伙制本身固有的强烈的人合性，会使得评估机构内部联系更加紧密，注册评估师之间的业务合作更顺畅。

第三，我国《合伙企业法》已在第二章“普通合伙企业”中，用专节对“以专业知识和专门技能为客户提供有偿服务的专业服务机构”作为“特殊的普通合伙企业”的各项事宜作了规定。例如，该法第57条区分主观过错程度规定了合伙人在执业活动中应当承担的责任：“一个合伙人或者数个合伙人在执业活动中因故意或者重大过失造成合伙企业债务的，应当承担无限责任或者无限连带责任，其他合伙人以其在合伙企业中的财产份额为限承担责任。合伙人在执业活动中非因故意或者重大过失造成的合伙企业债务以及合伙企业的其他债务，由全体合伙人承担无限连带责任。”应当说，《合伙企业法》的有关规定已经为评估机构采用合伙制奠定了很好的法律基础。

第四，实践中已经暴露出公司制评估机构存在的严重问题。例如，在一次关于《资产评估法》的立法座谈会上，某省检察院就指出，他们之前办理的十多起国企改制案件中，均有出具虚假资产评估报告的情况发生，并均为公司制评估机构所为。应当说这并非偶然，除了复杂的社会环境外，公司制本身固有的有限责任导致的评估人员和评估机构责任心不足、外在约束过小，因而比起合伙制来说，公司制的评估机构更有可能出现道德风险问题。

另外，草案第21条第四款的规定（评估机构的合伙人或者股东为两名的，两名合伙人或者股东都应当是具有三年以上执业经历且最近三年内未受停止执业处罚的注册评估师）没有必要，因为根据第二款和第三款，足以解决评估机构的合伙人或者股东为两名时的资格条件问题。

七、关于注册评估师的民事责任

草案第55条规定：“注册评估师、评估机构在执业活动中给委托人或者其他相关当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。”该条款关于注册评估师和评估机构民事责任的规定过于简单，根据我国其他法律实施的经验教训来看，几乎可以肯定会带来操作性不足的问题，难免在适用过程中引发巨大的争议。建议进行完善，尽可能作出明确详细的规定，以避免未来可能出现的重大争议。

注册评估师、评估机构可能承担的民事责任，大致可以分为两类：

一是对于委托人承担的合同责任。该责任的追究将在《合同法》的框架下，主要依据委托合同确定责任大小和形式。同时不能排除承担侵权责任的可能，对此，作为委托人的原告拥有选择追究对方合同责任或者侵权责任的权利；

二是注册评估师、评估机构对于其他相关当事人的赔偿责任。由于双方之间不存在合同关系，那么该赔偿责任应为侵权责任。如果本法没有明文规定，则应适用《侵权责任法》确立的一般规则即过错责任原则，只有被告被证明存在主观过错（包括故意和过失），并因此造成了原告实际损失的情况下，才承担损害赔偿责任。过错责任原则在资产评估领域的适用可能会引发严重问题。因为作为一项技术性很强的专业服务，委托人和其他相关当事人很难就被告是否存在主观过错、该过错与自己的实际损失之间是否存在因果关系举证，从而难以通过诉讼保护自己的利益。因此，可以考虑在草案中就这一问题明确规定“举证责任倒置”，要求被告就自己在评估活动中没有过错，以及虽有过错但与损害结果之间不存在因果关系这两项承担举证责任。

上述举证责任倒置的规定也与《公司法》第27条关于验资机构因验资不实而对公司债权人承担赔偿责任的规定保持一致：“承担资产评估、验资或者验证的机构因其出具的评估结果、验资或者验证证明不实，给公司债权人造成损失的，除能够证明自己没有过错的外，在其评估或者证明不实的金额范围内承担赔偿责任。”

八、关于评估报告的使用规定

草案第四章名为“评估委托与报告使用”，之下的规定主要是关于评估委托事宜，针对报告使用只有一条，即列在该章最后的第36条：“委托人应当按照法律规定和委托合同约定使用评估报告。”该规定并无实质性内容，建议可以删去。

如果从资产评估行业的实践中发现的确存在若干报告使用不当、造成较大社会危害的普遍性行为，则可以保留第36条，同时增加条款，详细列举各项不当使用行为，直接将其确定为违法行为，并在“法律责任”一章中增加对应的民事、行政乃至刑事责任的规定，增强法律的可操作性和约束力，如此才能真正起到规范委托人评估报告使用、净化市场秩序的目的。

九、关于注册评估师、评估机构与行业协会之间的权义平衡

在中央“简政放权”的理念指导下，草案二审稿大大增强了行业协会的自治权，将有关注册评估师的全国统一考试、注册、继续教育、建立信用档案、奖惩等权力都赋予了行业协会。该思路与此前不少机构或学者的建议相吻合，［5］无疑是正确的，值得肯定。但是，任何权力都存在滥用风险，行业协会权力的大大增加可能造成其与会员之间地位的失衡，会对注册评估师和评估机构的权利造成不利影响。基于“权利义务平衡”的原则，为了防止行业协会滥用权力侵犯注册估价师和估价机构的合法权益，《资产评估法》中应增加相应的权利保障条款，建立起完善的法律救济机制。具体而言，该法中应明确行业协会作出的各项可能影响其成员（注册评估师、评估机构）合法权益的各项决定，如是否允许入会、是否颁发考试合格证书、是否允许注册执业、信用档案中载入不良信用记录，以及对成员的处罚决定等事项，当事人有权提起行政救济和司法救济，并规定一个具有操作性的法律程序。

［1］资产评估法别被权力绑架，二审稿收超3万条意见［DB／EL］.新华网，http：//news.xinhuanet。com／fortune／2013－10／08／c＿125491934.htm，2014－05－09.

［2］梁津.对《资产评估法（草案）》的几点修改意见［DB／EL］.中国土地估价师协会网，http：//www.creva.org.cn／HTML／2012－03－27／1332812589d6685.html，2014－05－10.

［3］岳彩周.《资产评估法》能否终结行业乱象［J］.南风窗，2013，（22）.

［4］于浩.立法破解资产评估业难题［J］.中国人大，2012，（5）.

［5］驻财政部纪检组监察局.加强注册会计师资产评估师行业自律和执业监管的调研报告［J］.中国资产评估，2009，（10）.

［责任编辑：刘 庆］

Some Opinions on Asset Assessment Act(Draft Second)

LI Sheng-li

There are stillmany controversialpoints in the Asset Assessment Law(draftsecond).In respect of the name of the law,"Asset Assessment Act"is more accurate than other existing names such as"as sessment imitates"and more. There are some logical problems in the list of assessment of businessassets.The matters of manda toryassessments should beclear.Such industry administrationmay be give to the judicial administrative department which has no interest with it. The certified appraiserun ified nation alqualification examination system needs to think more deeply.The forms of assess mentagencies should take full partner ship.The provisions on certified appraiser's civilli ability are too simple and should be furtherclarified.The provisions on the assessmentreport'suse lack substantivecontent and should bedeleted,or the provisions should beincreased on the illegaluseactions.While enhanced the industry autonomy,we should improve the relief system to balance the status of registered appraiser,asses sagencies and industry associations.

the Asset Assessment Law;the draft;amendments

DF418

：A

：1008-7966（2014）04-0137-04

2014-04-23

本文系安徽省社科规划项目“促进房地产业健康稳定发展的若干法律问题研究”（AHSK09-10D31）、安徽省国土资源科技项目“农村土地整治法律规制研究”（2013-K-10）的部分成果

李胜利（1972-），男，安徽颍上人，法学博士，教授，安徽大学经济法制研究中心研究员，副主任，经济法学专业硕士研究生导师，从事市场规制法、房地产法研究。