论基层领导干部应对群体性突发事件的能力提升

郭庆菊，牛生光

(伊春职业学院，黑龙江 伊春 153000)

论基层领导干部应对群体性突发事件的能力提升

郭庆菊，牛生光

(伊春职业学院，黑龙江 伊春 153000)

近年来，群体性突发事件频繁发生，并呈现出一系列新特点，包括主体呈现多元化、诱因存在复杂性、群体性事件突发性增强、暴力对抗性增强等，这些新特点加大了治理难度，也使群体性突发事件成为影响社会稳定的重要因素之一。新形势下群体性突发事件呈现的新特点对各级领导干部尤其是基层干部应对危机能力提出了新要求，包括敏锐的预判能力、快捷的反应能力、科学的决策能力、较强的组织协调能力、高超的媒体应对能力等等。

领导干部；群体性突发事件；应对；能力

2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布并于同年实施。所谓群体性突发事件，是指突然发生的，由多人参与，以满足某种需要为目的，使用扩大事态、加剧冲突、滥施暴力等手段，扰乱、破坏或直接威胁社会秩序，危害公共安全，应予立即处置的群体性事件，具有发生几率高，影响范围大、所造成的社会后果严重等显著特点。有研究表明，随着国力不断提高，国家人均GDP达到一千至三千美元时，社会问题随之变得愈加复杂，也就是社会发展进入到“整体转型期”和国家管理方式的“从权力之治转向规则之治”阶段。近年来，我国的人均GDP由2003年的1090美元上升到 2013年的6629美元，世界排名由排131位跃居到86位。国家进入改革攻坚期、矛盾凸显期，经济社会发展中的深层次矛盾逐渐显现。

在这样的背景下，群体性事件的多发性、对抗性、破坏性对社会稳定带来严重威胁。预防和应对群体性突发事件，是考验政府和各级领导干部尤其是事件发生地的基层党政领导干部执政能力的主要指标，也是衡量领导干部贯彻群众路线成果的重要方面。

一、现阶段群体性突发事件的新特点

(一)群体性事件主体呈现多元化

近些年，由于企业改制、社会保障体系不完善、城乡建设征地、拆迁补偿、劳资纠纷等原因，使得群体性突发事件的参与主体日益多元化，从过去主要以农民、城镇无业闲散人员为主，发展到涵盖农民、在岗和下岗工人、外来务工人员、股民以及高校学生等众多群体。另外，由于贫富差距拉大、社会公平机制欠缺，无直接利益者参与亦明显增多，参与者多为发泄各种社会不满和个人情绪，加上借助新媒体网络资源的快速传播，“网民”也成为群体性事件的新“主力军”。

(二)群体性事件发生诱因存在复杂性

随着改革开放的进一步深入，新旧体制之间的矛盾还没有根本消除，加上社会分配不公、经济结构不合理、环境问题凸显、政府信任危机等一系列社会问题，城乡矛盾、劳资矛盾、贫富矛盾、官民矛盾丛生，而这些矛盾一旦激化就会引发群体性突发事件。中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》指出：群体性事件涉及的社会冲突有三个焦点问题：征地拆迁、劳资关系和环境保护，环境保护问题正日益成为社会问题。[1]

事实也证明，近年来因环境污染问题引发的群体性事件明显增多，其中影响较大较为典型的有：2007年厦门“PX事件”、2008年上海“磁悬浮事件”、2009年番禺“建设垃圾焚烧厂事件”、2011年浙江“海宁事件”、2012年江苏“启东事件”、浙江宁波镇海“PX事件”等。

(三)群体性事件的突发性增强

一些群众本身并没有具体利益诉求，只是因内心长期积蓄对社会对政府的不满而借机宣泄才参与到群体事件当中，很多群体事件起因就是个小事件，但由于政府处理不当，使得事态迅速演变升级，规模急剧扩大，在数小时至数日内引起数千人甚至上万人参与。如2008年甘肃陇南事件中，由最初的30多人上访在短时间内演变为上千人聚集，一些无直接利害关系群众参与、裹挟其中。瓮安事件中，300多人的游行沿途吸引聚集了上万群众，数小时内爆发并激化。[2]2012年陕西汉中钢铁公司则迅速聚集了五千工人集体罢工。网络群体事件更是一呼百应，不明真相的网民跟帖转发，使得事态迅速发展并波及影响到现实社会。

(四)群体性事件的暴力对抗性增强

一些群众抱着“大闹大解决，小闹小解决”的心理，越来越多地采取各种极端行动发泄不满，群体性事件的对抗性加剧。尤其是一些边远地区，由于信息闭塞、资迅落后、民主法治观念淡薄，很容易爆发激烈的警民对抗和大规模的恶性暴力行为。如陇南事件中，69名武警、2名民警和3名记者被打伤，砸烧房屋110间、车辆22辆 。

二、群体性突发事件对领导干部能力建设提出新要求

(一)敏锐的预判能力

很多领导干部缺乏见微知著的预判能力，在突发事件出现之初甚至酝酿之时，不能从偶然的、表面的、零碎的现象中明察秋毫，及时准确判明情况；也有的领导不屑于抓群众反映强烈的“小事”，不搞调查研究，不关心群众疾苦，错失了把问题化解在基层、化解在萌芽状态的最佳时机，最终造成“小事拖大、大事拖炸”的不利局面。在突发事件发生后，有的领导干部顾虑重重，怕得罪人，怕丢乌纱帽，遇到矛盾绕道走，处置不及时，从而导致矛盾的“井喷”。[3]

预防群体性事件的成功与否与领导干部的预判能力休戚相关。尤其是基层领导干部，要善于捕捉那些初露端倪的表面现象，认真调查走访，在此基础上作出准确分析判断，从而主动有效地防范和避免事态的扩大。各级领导干部应牢记“海因里希法则”，把危机风险降到最低。所谓“防患于未然者易，除患于已然者难”，在危机面前，未然永远好过已然。

(二)快捷的反应能力

面对突如其来的突发事件，一些领导干部缺乏快速反应的果断性，表现为等待观望、放任自流、只会听取下级汇报和请示上级批示，缺乏处变不惊、大胆果断的气魄和审时度势、沉着应对的能力，更缺乏勇于决策勇于承担后果的责任感。群体性突发事件经常是一个快速发展的动态过程，处置反应能力的核心要求便是“快”，它要求领导干部在第一时间快速反应，迅速组织力量，亲赴现场，临危不乱，争取主动。一方面要及时准确地控制事态发展，有效防范影响的深化，另一方面要特别善于抓住应对和处理的最佳时机。[4]事件的性质确定以后，必须迅速制定处理问题的总体方案。方案首先要具有可行性，不求完美，但求实效。其次，要注重效果，标本兼治。不能采取头痛医头，脚痛医脚的权宜之计和视野狭窄、鼠目寸光的短期行为，而应从全面的、整体的、未来的、创新的高度进行。突发事件的处理，要求领导者的决策指向必须针对要害问题，达到立竿见影的效果。最后，要准备备选方案。为应对各种突如其来的变化，必须做多方面慎重考虑，对可能出现的情况做到胸中有数，从而使突发事件得到妥善解决。

(三)科学的决策能力

决策能力是建立在掌握局势、知识储备和理性思维基础上的一种能力，也是领导干部综合能力的集中表现。

危机决策的原则和程序不同于常态下的决策，具有事态的严峻性、事件的紧迫性、信息的不充分性、可用资源的有限性，因此遵循权力集中原则、结果优先原则、短期目标优先原则、强制原则、勇于承担风险原则，这一切，格外要求领导干部的决策能力。

科学的决策需注意以下几个方面：首先，要迅速查清事由。对事件的起因、事态程度、发展趋势、社会影响等情况进行深入调查摸底。其次，要因情施策，区别对待。根据事件的不同起因和性质，对症下药，采取有针对性的工作措施。应对群体性事件，相应的经验固然必要，但完全跟着经验走，也容易误入歧途。不同的突发事件，要有不同的处置方案。领导干部的知识水准和经验层面终归是有限的，正确的处置方案要依靠科学，依靠掌握这方面知识的专家。要善于吸取专家的各种意见，博采众长，兼听则明，综合分析之后择善而从。

领导干部应对突发群体性事件，要有一种令出法随的作风。这是因为现代法治社会，领导干部的施政能力更多地体现为遵守规范和程序。要熟悉应对群体性事件的有关法规和预案，掌握基本要求和方法，掌握必要的技能技巧。否则，面对复杂局面就会惊慌失措，捉襟见肘，无所作为。

(四)较强的组织协调能力

群体性事件的处置是一项政策性、原则性很强的工作，必须有较高的领导组织协调能力。一些领导干部往往缺乏协调沟通能力，表现在组织领导上,不能在短时间内聚合各种要素，包括党政机关、社会团体以及媒体在内的社会各界的人力、物力、财力等资源不能在第一时间内集聚到位。在对突发事件宣传疏导上，仍存在哄、骗、推、唬等问题，对法律政策掌握不足，不善于以法服人、以理服人、以德服人，从而带来很多“负效应”、“负刺激”。[5]

(五)高超的媒体应对能力

习近平总书记在2009年3月1日的中央党校春季班开学典礼上提出了领导干部的六种能力建设，其中“同媒体打交道的能力”是我党第一次公开提出。

随着信息传播途径的多元化，突发公共事件的信息透明和发布技巧在危机应对中占有重要位置。面对突发事件，一些领导干部仍然沿袭传统计划经济时代管理模式，采取回避、隐瞒、掩盖的方式，在面对媒体时有“三不”现象：不愿说、不敢说，不会说。缺乏信息的透明度和对公众回应的力度，从而使失实的信息或错误信息传播，使事态扩大。[6]

近些年，网络等新媒体的影响力愈加显现。数据表明，我国民众最信任的媒体依次是电视、报纸，网络，但30岁以下青年群体最信任网络的比例相对更高。目前互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，它以强大的影响力、渗透力和独特的互动性、流动性，加剧了局部问题全局化、简单问题复杂化、个体问题公众化、一般问题热点化趋势。但由于一些部门和地方政府对网络舆情事前缺乏监控防范，事后缺乏有效引导，以致原本很小的一件事不断被放大，甚至被以讹传讹，造成极为恶劣的社会影响。及时采取针对性措施有效引导网络舆情，正确处置网上舆情危机，正成为摆在各级地方政府和领导干部面前的一项紧迫任务。

1．建议加强对网络舆情的监控力度。高度重视网络上的新闻信息，加强“舆论检查”。创建本地网络舆论平台，强化网络把关。可以在本地主流媒体、民众关注的论坛上创建地方政府的舆情互动平台、反映平台、解释平台等，使出现的负面网络舆论能就地消化而不扩散到其他媒体。

2．建议建立网络舆情应急处理机制制度。安排具备网络专业知识的人员严密监看，收集整理有关的网络舆论。制定周密而详细的网络舆论应急预案。统一口径，建立“新闻发言人”机制。抓住“黄金时间”，把握网络舆情危机处理的恰当时机。

3．建议营造网络主流强势舆论。加强与主流媒体的交流和合作，强化主流媒体引导。培养网上舆论引导员，发挥网络评论员的积极作用。

[1]陈光金．中国社科院蓝皮书 [N]．中国新青年,2012-12-19．

[2]段华明．提升领导干部应对群体性事件的能力[J]．中国应急管理,2010，(2)：18-20．

[3]刘树枝．把握群体性事件的新特点，提高危机处理能力[J]．中国党政干部论坛,2010，(2)：35-38．

[4]王敏敏．提高领导干部能力有效应对突发事件[J]．探求，2009，(6)：77-80．

[5]周多刚．提升领导干部应对群体性事件能力的思考[J]．求知，2012，(4)：58-61．

[6]刘明达,周振国．提升领导干部社会管理能力之我见[A]．提高领导创新社会管理能力理论研讨会暨中国领导科学研究会2011年年会论文集[C].2011．

(责任编辑：付元红)

Promotion of Basic Level Cadres' Ability to Deal with Mass Emergencies

GUO Qing-ju，NIU Sheng-guang

(Yichun Vocational College，Yichun，Heilongjiang 153000，China)

In recent years,mass emergencies occur frequently,and show a series of new features,including diversification,complexity in incentives,enhancement of mass incidents,and violent confrontation.These new features increase the difficulty of governance.That makes the mass emergencies become one of the important factors affecting social stability.Combined with the new features in the new situation of mass incidents,leading cadres at all levels,should have the ability to predict sharp,quick reaction capability,scientific decision-making skills,strong organizational skills,ability to cope with superb media and so on.

leading cadres; mass emergencies; respond; capacity

2014-01-08

2013年黑龙江省教育厅高职高专院校人文社会科学研究项目“转型期基层政府应对群体性突发事件的问题与对策”(12535213)的阶段性成果

郭庆菊(1971-)，女，黑龙江伊春人，副教授，法学硕士学位，研究方向为行政法与行政诉讼法。

D267

A

1671-4385(2014)02-0088-04