代建制政府投资项目的审计监督、治理与绩效间关系的实证研究

钱水祥，黄 阳

（绍兴文理学院，浙江绍兴312000）

随着我国城镇化进程的逐渐加快，政府投资项目日益成为我国实现“十八大”战略目标的重要抓手、推动经济社会科学发展的有效手段。同时，随着我国政府投资项目的专业化水平的不断提高，传统自建制行政式管理的缺点（如低效率、低质量和权责不清等）不断暴露，这促使政府部门更多地选择“代建制”，即“以招投标等方式选择专业化的项目建设和管理单位负责政府投资项目的决策、实施，并严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。为核减造价、及时纠正管理方面的漏洞和问题，同时增加代建制的透明性、提高公共服务质量，我国政府对代建制项目实施审计监督，对其真实性、合法性、经济性、效率性和效果性等进行审查，做出客观评价和提出改进意见，从而有效保障了项目绩效目标的实现。

本文将政府投资项目的审计监督、治理和绩效问题整合到一个研究框架下，构建全新的理论模型，从“审计—治理—绩效”的视角研究三者之间的基本逻辑关系，并运用结构方程模型、利用来自我国长三角地区的143份有效问卷进行实证分析。本文旨在揭示从政府投资项目的审计监督到绩效的“黑箱”，为有效实施审计监督、规范代建制政府投资项目的治理机制、提升项目的综合绩效水平提供依据。

1 文献综述与研究假设

1.1 政府投资项目的审计监督

李克强总理于2013年6月17日在国家审计署考察座谈时强调：“审计监督是国家监督体系的重要组成部分，管好国家大家业，审计监督一定要跟上。”刘家义审计长曾用16个字概括投资审计应关注的重点内容，即决策、程序、环境、土地、质量、资金、案件、绩效；他于2013年12月27日在全国审计工作会议中又强调要进一步加大跟踪审计力度和绩效审计力度，努力实现审计监督全覆盖。目前审计机关对政府投资项目的监督方式主要是跟踪审计和绩效审计。笔者认为，跟踪审计是指国家审计机关根据法律、法规和审计准则，对被审计事项的真实性、合法性和效益性进行持续监督的审计方式［1］。曹慧明［2］认为，跟踪审计是指将建设全过程划分成若干阶段或期间，审计人员在项目建设过程中及时对各阶段或期间的审计事项进行审计，并及时提出审计意见和建议，供被审计单位纠正存在的问题、改进和完善建设工作，使建设实施得以规范、有序、有效运行，最终取得最佳效益。跟踪审计是审计机关实现审计“免疫系统”功能的有效方式，也是国家审计服务于国家治理的重要途径［3］。

当前社会公众在公共管理活动中的主体地位不断巩固。社会公众作为公共产品的所有者，有权利也有强烈的意愿了解政府使用和管理财政性资金的效率和效果，因此近年来社会公众尤为关注政府投资项目的综合绩效。绩效审计是指对公营部门管理资源的经济性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）即“三E”进行评价与监督，其目的在于促进经济效益、社会效益和生态效益的提高。刘小敏［4］和李冬、王要武和宋晖［5］将跟踪审计与绩效审计有机结合，探讨了绩效跟踪审计模式在政府投资项目审计监督中的应用问题。审计是一种外部监督手段，目前国内外学术界对如何提高代建制政府投资项目绩效的研究仅限于定性分析层面，缺乏客观的实证检验。

基于此，本文提出，代建制政府投资项目的审计监督应将过程导向的跟踪审计和结果导向的绩效审计有机结合，进而提升政府投资项目的治理水平。

1.2 政府投资项目治理

杜亚灵和尹贻林［6］对代建制政府投资项目的治理问题进行了深入研究，认为公共项目治理包括治理结构和治理机制两个方面。治理结构更多是一种相对固化稳定的秩序，强调各利益方的权利分配和契约关系；治理机制强调的是权利制衡和共同利益实现的手段，相对灵活多样，可根据项目所面临的不同外部环境和具有的不同内部条件予以调整。因此，治理结构一般在项目实施前就已形成并建立，而治理机制更多是在项目实施全过程中通过项目管理而形成的。换言之，治理结构是治理机制的现实载体，治理机制是治理结构发挥作用的根本途径，两者相辅相成。杜亚灵和尹贻林［6］通过多次实证研究，验证了政府投资项目治理对政府投资项目的管理绩效有正向影响。严玲［7］从项目治理的角度探讨了代建制政府投资项目绩效改善的路径。基于此，本文从治理结构和治理机制两个方面研究政府投资项目治理，提出强化政府投资项目治理可提升项目绩效。

1.3 政府投资项目绩效

政府投资项目绩效评价是近年来研究的热点和难点。国外学者对政府投资项目绩效的研究始于20世纪30年代，其研究内容集中于指标体系和评价方法［8－9］。世界银行集团和亚洲开发银行都重视项目可行性评价、强调指标体系的全面性，世界银行还对项目可行性评价实行一票否决制。国内学者宋常和赵懿清［10］以“5E”（经济性、效率性、效果性、环境性和公平性）为核心，设计了投资项目绩效评价的基本框架，通过某项目绩效审计评价的实例证明了所设计的评价指标体系具有可操作性。李琛［11］提出围绕“投入－经济性”“过程－效率性”“结果－效果性”和“效应－影响性”4个维度建立绩效评价指标体系。戚振东和吴清华［12］以及杨凯钧［13］也分别对政府投资项目绩效评价指标体系进行了探索。

综合以上学者们的观点并结合我国国情，本文将代建制政府投资项目绩效分为经济效益、社会效益和环境效益3个方面。

1.4 研究假设推演

根据曹慧明［2］的观点，审计监督的最终目的是提升政府投资项目的绩效水平。杜亚灵和尹贻林［6］以及严玲和尹贻林［7］也通过实证检验指出加强代建制政府投资项目的治理是提升项目绩效的关键路径。此外，白宪生和田新翠［14］采用logistic回归方法实证研究了上市公司的公司治理与审计意见的关系。因此，本文认为，审计监督、代建制政府投资项目治理与项目绩效之间有着密不可分的联系。首先，审计实际上是从项目治理中单独抽离出来并由专门的政府部门行使的外部监管职能，如此可以有效发挥审计的专业性和独立性优势。将审计与项目治理分离开来，有利于对项目治理活动进行全面监管。因此，审计监督与项目治理之间有着天然的联系。其次，审计监督制度健全而有效有利于项目治理结构的科学设置和项目治理机制的严格执行，有助于为项目治理的开展营造良好、适宜的氛围。最后，审计监督与政府投资项目治理对于提高政府投资项目的绩效都是必不可少的。其中，项目治理侧重于绩效的事前规划和事中控制，而审计监督侧重于绩效的过程监督和事后评价。因此，项目治理在保证政府投资项目绩效提升方面具有更为直接的影响。总而言之，脱离了政府投资项目治理这一中间环节，审计监督并不能从根本上保证政府投资项目绩效的改善。据此，本文提出以下假设：

跟踪审计与代建制政府投资项目治理正相关（H1a）；

跟踪审计与代建制政府投资项目绩效正相关（H1b）；

跟踪审计通过影响代建制政府投资项目治理正向地间接影响项目绩效（H1c）；

绩效审计与代建制政府投资项目治理正相关（H2a）；

绩效审计与代建制政府投资项目绩效正相关（H2b）；

绩效审计通过影响代建制政府投资项目治理正向地间接影响项目绩效（H2c）；

代建制政府投资项目治理与项目绩效正相关（H3a）。

2 变量与数据分析

2.1 变量设定与概念模型建立

本文采用结构方程模型检验上述研究假设。结构方程模型是一种研究潜变量间关系的统计方法，是一种通用而重要的线性统计建模技术，弥补了传统统计方法无法用于研究不能直接观察变量（潜变量）的缺陷。结构方程模型既可用于研究各变量间的直接作用，也可用于研究各变量间的间接作用，并能以路径图的形式直观展现各变量间的因果关系和传递途径。因此，该方法能满足本研究的需要。

图1 初始结构方程模型的参数估计结果

根据研究假设和构建结构方程模型的需要，本文分别设计了相应的潜变量和对应的观测变量［15］，如表1所示。根据各变量之间的关系，本文构建了如图1所示的结构方程理论模型。图1中，用椭圆形表示潜变量，用矩形表示观察变量，用小圆形表示观察变量对应的残差变量。

表1 潜变量和观测变量

续 表

2.2 数据收集

本文进行实证研究所需收集的数据涉及审计监督、政府投资项目治理以及政府投资项目绩效3个方面。实证研究基于调查数据展开。调查由课题组成员具体实施，调查渠道、调查样本及其有关数据由课题依托单位浙江省审计厅和科技厅提供和支持，调查对象为位于我国长三角地区的绍兴、杭州、宁波、嘉兴、苏州、无锡6市的代建制政府投资项目。为了保证调查数据真实、可靠，以表1中的潜变量和观察变量为依据，针对样本项目的政府委托方和代建方，分别设计两套独立的问卷。调查采用发放电子邮件和实地访谈两种形式。调查问卷包括3大潜变量因子、28项可测指标，采用Likert5级打分法量度。问卷填答人完全在自愿自主的情况下，依据自己的实际经验和专业技术对问卷选项做出判断。调查问卷采用匿名制，纯粹为学术研究，不涉及和泄漏任何内部机密。

为了尽可能排除研究变量以外的其他不可控因素对实证结论的干扰，选择处于相同或类似环境中的项目作为样本。实证样本的选择标准为：①具体发放地区如下：绍兴（38份）、杭州（30份）、宁波（32份）、嘉兴（28份）、苏州（25份）、无锡（20份）。企业型代建项目；②项目所在地为长三角地区；③公用建筑类项目；④最近3年内已竣工验收。

问卷调查历时2个多月，共计发放问卷173份①，回收问卷151份。采用表列删除法进行数据处理，即某条记录中只要有一项缺失就删除该记录，最终得到143条样本数据，基于这部分数据开展实证分析。

结构方程模型的样本数量需满足3条标准：第一，样本数量减去模型中所要估计的参数数量应大于50；第二，进行极大似然估计所需的样本数最少应在100～200之间；第三，样本量不宜太大，否则极大似然估计就会变得非常敏感，对拟合的要求就会变得过于苛刻，不利于得出合适的研究结论。本研究所用样本数为143个，完全满足分析要求。

2.3 信度和效度检验

审计监督对应2个子潜变量——跟踪审计和绩效审计，各用5个观测指标进行测度。政府投资项目治理对应2个子潜变量——治理结构和治理机制，本文借鉴尹贻林和杜亚灵的研究，用4个观测指标度量治理结构、用5个观测指标度量治理机制。政府投资项目绩效对应3个子潜变量——经济效益、社会效益和环境效益，各用3个指标测度3个潜变量。

将样本数据输入SPSS17.0软件，测算各潜变量量表的Cronbach'sα系数，结果见表2。通过验证性因子分析检验各潜变量量表的效度，结果见表3。表2和表3所示的检验结果表明，各潜变量量表的信度和效度均满足分析要求。

表2 潜变量量表的Cronbach’sα系数

表3 各变量的验证性因子分析结果

综上所述，模型中各变量量表基本上通过了信度和效度检验，因此，在满足研究目标的前提下，可用单一衡量指标取代多重衡量指标［11］，这既能降低研究的繁琐性，又能确保实证结论的有效性。鉴于此，本文在衡量政府投资项目绩效时以其子潜变量（经济效益、社会效益和环境效益）的题项得分均值作为各子潜变量的值，即潜变量政府投资项目绩效的观测变量为经济效益、社会效益和环境效益。

3 参数估计与模型修正

在对结构方程模型的信度和效度进行检验的基础上，利用AMOS17.0软件再次对模型进行参数估计和修正，以验证各研究假设。

3.1 参数估计

本文通过极大似然估计对模型参数进行估计，参数估计结果和拟合指数如图1所示。

3.2 模型修正

由图1可知，初始结构方程模型的各项拟合指数尚可，但模型参数的显著性检验结果显示，跟踪审计到政府投资项目绩效的路径系数并不显著（p＝0.3），其CR值非常小（仅1.101）。鉴于此，首先将该路径在结构方程模型中去除，然后再利用Amos17.0软件进行极大似然估计，部分拟合指数结果见表4。

表4 一次修正后的结构方程模型的拟合指数

从表4可以看出，与初始结构方程模型相比，一次修正后的结构方程模型的卡方值明显减小，并且各拟合指数也有所改善，但与判断标准的拟合指数值仍有差距。通过观察模型参数估计结果①限于篇幅，本文省略。可知，一次修正后的结构方程模型的各参数在0.05的水平下都是显著的，且各变量因子之间的路径关系也符合实际意义。

下面利用修正指数对一次修正后的结构方程模型进行修正。首先查看模型中残差变量之间的协方差修正指数（modification index，MI）。如果MI值较大，则在2个可测变量的残差变量之间增加一条相关路径可适当减小模型的卡方值。一般来说，根据修正指数值，逐步添加残差变量之间路径，每次添加新路径后都需要对模型参数进行重新估计。

在重新估计二次修正模型的参数后，寻找最大的MI值。r11与r12的MI值最大（25.432），表明若增加Y11与Y12之间的残差相关的路径，则模型的卡方值会减小较多。而事实上，如果政府对所选的代建单位实施有效监督（Y12），则代建单位进行非法寻租的可能性较小，代建单位的实力一般更能得到相关利益方的认可（Y11），所以两者之间存在相关性，可增加r11与r12之间的相关路径。

重新对三次修正后的结构方程模型进行参数估计，重新寻找最大的MI值。e22与e25的MI值较大（14.794），表明若增加X22与X25之间的残差相关路径，则模型的卡方值会有所减小。一般而言，绩效审计人员的专业水平（X25）越高，绩效审计评价指标（X22）就越科学合理，所以二者之间存在相关性，可增加e22与e25之间的相关路径。

通过上述调整，最优结构方程模型的参数估计结果如图2所示。利用Amos17.0软件对该模型再次进行极大似然估计，得出最优结构方程模型的各路径系数估计结果和拟合指数，如图2。观察发现，各拟合指数都得到了较大改善，各参数值在0.05的水平下也都仍是显著的，同时模型的修正指数值也在合理范围内。

3.3 研究结果分析

结构方程模型中各变量间的影响效应有3种——直接影响效应、间接影响效应以及总影响效应。直接影响效应是指原因变量对结果变量的直接影响，用两变量间的路径系数衡量直接影响效应。间接影响效应是指原因变量通过影响一个或多个中介变量对结果变量产生的间接影响。当只有一个中介变量时，间接效应是两个路径系数的乘积。

由图1和图2可知，跟踪审计对代建制政府投资项目绩效并无显著影响，但会通过影响项目治理对项目绩效产生间接影响。跟踪审计到治理结构和治理机制的标准化路径系数估计值分别为0.611和0.589，治理结构和治理机制到项目绩效的标准化路径系数估计分别为0.387和0.601。则跟踪审计对代建制政府投资项目绩效的间接效应就是0.611×0.387＋0.589×0.601＝0.590。这说明，当其他条件不变时，潜变量“跟踪审计”每提升1个单位，潜变量“项目绩效”将间接提升0.590个单位。

绩效审计对项目绩效既有正向的直接影响，也会通过影响项目监管对项目绩效产生间接影响。绩效审计到项目绩效、治理结构和治理机制的标准化路径系数估计分别为0.522，0.331和0.448，则绩效审计对代建制政府投资项目绩效的总效应就是（0.331×0.387＋0.448×0.601）＋0.522＝0.919。这说明，当其他条件不变时，潜变量“绩效审计”每提升1个单位，潜变量“项目绩效”将间接提升0.919个单位。

图2 最优结构方程模型的参数估计结果

4 讨论与结论

审计监督在提升政府投资项目绩效方面的关键作用已得到了理论界和实务界的高度认可。但是，如前所述，审计是一种外部监督机制，必然需要通过一定的内部传导机制才能影响项目绩效。对此，国内外学者鲜有通过实证分析对其进行揭示和验证。本文利用结构方程模型，探究了审计监督、项目治理与项目绩效三者之间的关系，揭示了审计监督对代建制政府投资项目绩效的影响路径。所得研究结论主要如下：

第一，跟踪审计和绩效审计均对代建制政府投资项目治理具有显著影响（支持假设1a和假设2a）。无论是公司治理还是代建制政府投资项目治理，其理论基础都是委托－代理理论和受托责任理论，其治理的关键点就是要保证委托人能有效监督、约束代理人。政府投资项目的资金主要来源于财政拨款，真正的出资者是纳税人（社会公众），其他各利益方只是项目的代理人，如果没有很完善的权、责、利分配和对应机制，那么，按照公共选择理论，一个理性人肯定会受到相关刺激机制的支配。而政府通过实施各种审计公告制度可以有效提高政府委托人（社会公众）与代理人（政治家和政府官员）之间的信息透明度，这对各层次的代理人也是一种很好的外部约束机制，从而大大减少各代理人的逆向选择、减低其道德风险。此外，审计监督制度能够使委托人（社会公众）更好地监督代理人，从而降低政府活动的代理成本。因此，审计监督可以促进代建制政府投资项目治理结构和治理机制的不断完善。

研究结果显示，跟踪审计对政府投资项目治理的影响较绩效审计更为显著。主要原因在于：相对于以事后结果为导向的绩效审计而言，跟踪审计贯穿于项目的整个实施过程，打破了传统审计仅对工程预决算实施情况进行审计的常规做法，进行全过程动态监督是政府投资项目治理中不可或缺的组成部分；同时，跟踪审计在项目治理中渗透到各个层面、各个环节，从而更有效地发挥了审计在项目治理中的作用。

第二，跟踪审计对代建制政府投资项目绩效的直接影响并不显著（假设1b未得到支持），但会通过影响项目治理间接影响项目绩效（支持假设1c）。可能的原因是：跟踪审计更强调“过程”监管，与项目治理相伴相随。跟踪审计只有作用于项目治理，通过各种治理手段才能改善代建制政府投资项目绩效。因此，相对于绩效审计而言，跟踪审计是一个条件性过程，并不是影响项目绩效的直接因素，必须通过中间行为（项目治理）的干预才能促进项目绩效的提升。此外，跟踪审计的成本效益会受到各种复杂情况的影响，有些审计环节并不是必需的，有时对项目既定效益目标的实现甚至是不利的。同时，跟踪审计不同于绩效审计，绩效目标不是跟踪审计的直接目的。因此，跟踪审计只有通过监督各利益相关者的行为，并转化为合理、完善的治理结构和治理机制，才能延伸其影响效应、提升项目绩效。

第三，绩效审计对代建制政府投资项目绩效的直接影响显著（支持假设2b），而且会通过影响项目治理间接影响项目绩效（支持假设2c）。政府投资项目绩效审计本身侧重于对项目的经济性、效率性和效果性进行审计，所以绩效审计对代建制政府投资项目绩效的直接影响很大。同时，在绩效审计中，审计人员对政府投资项目投资活动和结果进行综合、系统的审查和分析，并对照一定的标准来综合评价效益的现状和潜力，同时会提出提高效益的建议，进而促进政府部门提高公共管理效率、节约社会公共资源，实现公共利益最大化。此外，在政府各部门以经济工作为中心的情况下，如果能对政府投资项目的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督，那么官僚主义和腐败现象就会少一些，经济决策就会更准确，国家的经济损失就会更少，社会效益也会大大提高。

第四，代建制政府投资项目治理对其绩效的影响显著（支持假设3a）。根据杜亚灵、尹贻林［6］和严玲［7］的观点，适合的项目治理结构和有效的内外部治理机制有助于实现项目绩效的改善。一方面，项目治理结构中的组织委托－代理链条比企业管理中的更长、更复杂，治理结构设计的有效性、科学性对项目的最终绩效水平具有关键影响。此外，治理结构是治理机制的载体，决定了政府投资项目能否具有较高的治理水平、能否达到预期的绩效目标。另一方面，治理机制主要包括工程项目各利益主体完善沟通和协调机制以及项目建设中各种风险和矛盾的控制和处理手段，最终可以改善项目绩效。总之，项目治理是以工程项目为载体，通过对信息流、资金流、风险的设计、规划、协调和优化控制来实现项目的最优绩效和项目各利益主体的最高满意度，它对代建制政府投资项目具有直接的影响效应。

综上所述，本文的研究结果表明，代建制政府投资项目治理在跟踪审计与项目绩效的关系中起完全中介作用，在绩效审计与项目绩效的关系中起部分中介作用。跟踪审计和绩效审计这两种独立的监督活动都是提高政府投资项目绩效的有效途径。所以，实施跟踪审计与绩效审计一体化举措，即对政府投资项目建设活动和结果的真实性、合法性和效益性进行全过程的监督、评价和鉴证，可以确保工程项目的经济性、效率性和效果性。

本文只是一种探索性理论研究，主要存在以下两方面的不足：第一，本文对政府投资项目审计监督、治理和绩效的维度划分，主要根据以往学者的观点，其合理性需要进一步探讨；第二，本文的实证样本主要是来自我国长三角地区，且都为公用建筑类项目，研究假设和结论的普适性需要进一步通过扩大样本予以验证。

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