跨区域环境司法管辖：深冬已过

跨区域环境司法管辖：深冬已过

跨区域环境司法管辖制度建设的目标已经非常明确：建立与行政区划适当分离的环境司法管辖制度。然而，通向目标的道路还需进一步讨论，这个过程注定是漫长、曲折的。春天虽未到，但深冬已过。

■专家名片

王社坤法学博士，北京大学法学院副教授，北京大学资源能源与环境法中心研究人员，主要研究方向为环境法、自然资源法。

如果说过去以邻为壑的环境污染更多是靠道德谴责，那十八届四中全会后，跨区污染将有望多一层司法保障。

法院管辖制度设计有问题

环境污染，尤其是涉及水和大气的污染，污染行为地和损害结果地往往不在同一行政区域，具有跨行政区域的特征。因此，更容易衍生各行政区域为了保护狭隘的地方利益，对位于本行政地区但是污染其他行政区域的污染企业，采取放任，甚至保护的措施，最终污染了环境，损害了更广范围内的整体利益。

在成熟的国家政治制度设计中，克服跨区域污染中地方保护的有效对策就是由国家统一行使审判权，独立、公正地处理跨区域纠纷，这也是现代政治文明的基本要求。

在我国，法院制度虽然获得了一定的进步，但是依然存在诸多干扰法院独立、公正行使审判权的现象，司法地方化表现得尤为突出。法院在人、财、物的管理上受制于各级地方政府，司法活动受到地方因素的较大影响，甚至沦为了地方保护主义的实施工具。

造成这种困境的主要原因之一就是我国司法管辖区域与行政区域高度吻合的法院管辖制度设计。

正是基于此，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出要建立与行政区域适当分离的司法管辖制度；《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在此基础上进一步提出，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件；探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作，为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》更是明确提出，探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖。

可见，目标已经非常明确：建立与行政区划适当分离的环境司法管辖制度。然而，通向目标的道路还需进一步讨论。

指定管辖只是短期的应急措施

在不修改现行《人民法院组织法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》、《海事特别程序法》等法律的前提下，跨行政区域环境司法管辖可以通过指定管辖的路径实现。这也是实践中大部分环保法庭所选择的路径。

例如，贵阳中院通过指定的方式将贵阳市辖区内一审环境案件的管辖权集中到清镇市法院环保法庭，在贵阳市辖区内实现了对地域管辖的超越；贵州高院又通过指定的方式，将贵阳市辖区外涉及两湖一库的一审环境案件的管辖权集中到了贵阳市清镇法院环保法庭，这就在一定程度上在贵州省辖区范围内打破了地域管辖的限制。最近，贵州高院又发文，将贵阳、安顺、贵安三地的环境民事、行政案件的管辖权集中交由清镇法院环保法庭行使。

贵州的实践，可说是现行法律框架内，地方司法机关对省内环境案件跨行政区域司法管辖的一种有益尝试。

尽管通过指定管辖，可以在一定程度上实现特定行政区域范围内的跨区域司法管辖。但是，指定管辖毕竟不是一种常态制度设计，而是一种个案式的处理方式，必然存在着不确定性。更重要的是，指定管辖并未对现行的司法体制进行根本性改变，实效有限。

因此，通过指定管辖实现跨区域环境司法管辖只能作为一种短期内的应急措施。如果想要更好地发挥跨区域管辖的功能，就必须对现行的涉及司法管辖权的法律进行修改，彻底或局部改变现行的司法体制，从立法上确立与行政区划适度分离的司法管辖制度。

跨区司法管辖实现路径

具体而言，在我国司法体制没有发生重大变革之前，跨区域的环境司法管辖权可以通过如下两个路径实现。

最优的路径是按照专门法院的模式设置环境法院，实现对环境案件的专属管辖。目前最高人民法院设立了环境资源审判庭，全国各地也有一百多家法院设立了不同类型的环保法庭。但是，这些环保法庭无一例外都是普通法院的内设或派出机构。在法院管辖制度没有总体变动的条件下，这些环保法庭在跨区域管辖方面的作为相当有限。

因此，我国应当逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划的环境资源专门审判机构。

根据我国《人民法院组织法》第二十八条的规定，专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。因此，想要通过设立专门法院的路径实现跨区域环境司法管辖还需要全国人大常委会制定相应的法律或授权。

在此之前，应当充分利用已有的专门法院，将水环境案件纳入海事法院的受案范围，充分发挥海事法院已有的跨行政区域管辖和专门审判的优势。

我国十个海事法院分布在沿海和长江的十个重点流域，具有按流域、跨行政区域设置的特点，可以从法律机制上防止地方保护主义的干扰。事实上，根据最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的若干规定》（法释〔2001〕27号），目前海事法院受理的案件中，已经包含了（跨界）海域以及通海水域的环境污染案件。

而最高法院在2009年发布的《最高人民法院关于海事审判工作发展的若干意见》也要求：适时调整海事法院案件管辖范围，有关陆源污染海域及通海可航水域案件应当由海事法院管辖，要充分发挥海事法院跨行政区域设置的优势，充分利用专业特长，积极支持环境保护公益诉讼，有选择性地管辖此类案件。

但是，根据我国现行《海商法》的规定，海事法院只能管辖海洋和沿海内河与海相通的可航水域，不包括未通航的河流和内陆湖泊。因此，应当修改现行《海商法》和《海事诉讼特别程序法》，明确规定全国的水环境案件统一由十个海事法院管辖。如果全国人大常委会立法任务繁重，修法事项难以列入日程，也可以授权最高人民法院作出司法解释，以解决全国水环境案件的专属管辖问题。

在环境问题已经成为我国最大的民生问题之一的背景下，创新环境司法体制，实施跨区域环境司法管辖，打破环境保护中的地方保护，已经迫在眉睫。这也是司法回应社会发展实际需求的体现，更是整体性司法改革的先期社会实验。

然而，在推进跨区域环境司法管辖的进程中，我们必须始终把握这项工作的真谛：将司法权的运行真正还原到一个合法、合理的制度框架之下，切实发挥和维护环境纠纷处理中司法的权威性、中立性和公正性，保证国家法制的统一实施。

因此，跨区域司法管辖制度实现的同时，也必须从总体上对我国司法体制进行改革，尤其是司法“去地方化”，回归审判权的“国家”属性。如果不能做到这一点，即使实现了跨区域的司法管辖，也只是治标不治本。从我国过去的司法改革历程看，这个过程注定是漫长、曲折的。春天虽未到，但深冬已过。