中美财政支持科技型中小企业融资比较分析

财政部财政科学研究所 龙小燕 孙 维

中南财经政法大学 胡智煜 金荣学

科技创新已成为经济增长的重要引擎，科技型企业在蓬勃发展的同时，也面临着诸多难题，其中科技型中小企业融资难的问题尤为严重。许多发达国家运用财政资金扶持科技型中小企业，帮助企业解决融资难的问题。尤其是美国，近年来颁布了系列扶持中小型科技企业的法律制度，如《小企业创新发展法》、《综合贸易和竞争法》等。我国也不例外，为了帮助企业解决融资难的问题，扶持科技型中小企业发展，采取了系列行之有效的做法，如设立专项基金、提供贷款贴息、扶持中小企业融资担保机构、支持金融机构成立科技支行和鼓励创业投资机构等措施。然而，和西方发达国家相比，我国政府在扶持科技型中小企业融资方面还有诸多不足之处。本文拟比较中美两国政府扶持科技型中小企业融资的主要做法，借鉴美国经验，提出完善我国政府扶持科技型中小企业融资的对策。

一、中美财政支持科技型中小企业融资现有做法

(一)中国财政支持科技型中小企业融资现有做法。

目前，我国财政支持科技型中小企业融资的主要做法包括以下五个方面:

1.设立专项基金。在基金支持方面，由于科技型中小企业在促进经济发展中的重要地位，我国财政加大了对科技型中小企业的基金支持力度。针对科技型中小企业设立的基金主要包括:科技型中小企业技术创新基金、国家科技成果转化引导基金、新兴产业创投计划参股创业投资基金、中小企业国际市场开拓基金、中小企业发展专项基金等。这些基金的资金大多来源于中央财政预算拨款，以无偿资助、贷款贴息、资本金投入等方式为科技型中小企业直接提供资金支持，以鼓励科技型中小企业技术创新以及科技成果转化。

2.提供贷款贴息。科技型中小企业由于具备“轻资产、重技术、高风险”的自身特点，难以获得银行等金融机构贷款。即使少数科技型中小企业能够获得贷款，其贷款成本也相对较高。为了降低科技型中小企业融资成本，推动其快速发展，财政通过提供贷款贴息的方式支持其融资。贷款贴息适用范围是中央或地方政府给科技型中小企业技术改造专项的财政信用资金。在一定年限内，按规定由政府承担部分或全部的科技型中小企业贷款利息，即科技型中小企业可享受低息或无息贷款优惠。贷款贴息是政府补贴科技型中小企业的重要举措，政府通过安排息金补贴可充分发挥息金的调节、引导和带动作用，诱导民间资本投资科技型中小企业，调动科技型中小企业技术研发的积极性。

3.扶持中小企业融资担保机构。我国中小企业信用担保行业是在政府扶持下发展起来的，中央财政和地方财政都投入了大量的财政资金支持该行业的发展。目前，资本金规模上亿元的中小企业信用担保机构大多都是国有或国有控股。为了持续支持中小企业信用担保机构发展，中央财政设立了专项资金，按照“四补一奖”，即资本金补充、保费补贴、业务补助、损失补偿和创新奖励等方式增强中小企业信用担保(再担保)机构业务能力，扩大中小企业担保业务。

4.支持金融机构成立科技支行。科技支行是以科技型中小企业为重点服务对象的金融机构，其业务模式、金融产品与服务模式都有别于普通商业银行。为鼓励科技支行给科技型中小企业提供更多、更优质的金融服务，部分地区的财政部门正在积极采取支持措施。政府主要采用以下两种方式扶持科技支行:(1)无偿提供贷款贴息。为鼓励科技支行按照基准利率给科技型中小企业放贷，财政从科技投入中拿出部分资金给予银行按照基准利率的一定比例提供贷款贴息。(2)设立信贷风险补偿基金。地方政府、担保公司与科技支行按照一定的池内风险损失补偿比例设立信贷风险补偿基金，三方共同确定贷款客户范围和准入条件，科技支行按照风险补偿基金的一定倍数发放贷款，用于定向扶持一批科技型企业。若贷款发生损失，则由风险补偿基金承担偿付责任。

5.鼓励创业投资机构。创业投资机构的投资领域主要集中于通讯、信息技术、新材料、新能源、生物技术和医药等高新技术领域，这意味着科技型中小企业是创业投资机构进行风险投资的首选对象。为鼓励创业投资机构对科技型中小企业进行风险投资，我国政府主要采取了以下两种方式:一是设立科技型中小企业创业投资引导基金，以阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障等形式支持科技型中小企业自主创新，用于引导创业投资机构向处于初创期的科技型中小企业投资。二是对创业投资机构提供税收优惠政策，按照相关规定，创业投资机构投资于未上市的中小型高新技术企业，可享受税收抵扣等优惠政策。

(二)美国财政支持科技型中小企业融资现有做法。

1.设立专项基金。美国十分重视中小企业尤其是高新技术企业的发展，为了鼓励中小企业技术创新，通过立法形式设立诸多专项基金以支持中小企业的发展。早在1982年，美国就颁布了《小企业创新发展法》，根据该法律规定，研究或开发预算额超过1亿美元的联邦机构要设立小企业革新研究项目，并按照一定比例向中小企业提供资金，用于促进中小企业技术创新，从而推动技术型中小企业发展。1988年，美国《综合贸易和竞争法》通过了“先进技术计划”和“制造业发展合作计划”，该法律要求联邦政府机构以提供种子基金和研发经费的方式促进中小企业成长。

2.成立政策性机构。美国于1953年成立了专门为中小企业服务的政策性机构——联邦小企业管理局。小企业管理局主要职能是帮助中小企业筹集发展资金和提供技术支持，并在促进高科技风险投资方面专门设立了中小企业风险投资公司项目，旨在通过支持合格认证的风险投资公司，从而间接支持高科技风险企业的发展。同时，美国小企业管理局为促进中小企业的发展而提供了大量技术服务和市场服务项目，这些项目包括与各州政府、大学以及私营机构在全国合作建立1000多个非营利性的中小企业发展服务中心和384个中小企业志愿人员服务机构，大概有12 400名志愿人员对中小企业的发展提供无偿的金融、管理、财务等方面的技术服务。另外，美国联邦政府还建立了政府采购和支持办公室，负责保证中小企业在政府采购合同中占有一定的份额。

3.设立多层次融资担保体系。美国信用担保机构分为专业信用担保机构和普通信用担保机构。专业信用担保机构包括美国进出口银行，其主要职能是通过提供优惠的出口信贷条件增加美国商品竞争力进而扩大出口。普通信用担保机构由美国政府建立，分为全国性、地区性和社区性三个层次的信用担保体系。全国性信用担保体系由美国联邦小企业管理局及其在各地的96个办公室直接操作，一般通过选择协作银行并以直接担保和授信担保的方式为企业融资提供信用担保服务。地方政府成立相应的地方性信用担保体系，如加州成立了旨在帮助本地区中小企业扩大出口的信用担保体系，采取政府出资与协作银行合作的方式，分担银行放贷风险，使银行不仅关注中小企业的现金流量状况，而且更关注其未来收益，从而帮助中小企业成为银行稳定的客户，进而为出口企业提供必要的资金支持。社区性的信用担保体系主要是为社区内的贫困人口在创办小企业时提供资金担保。由于美国联邦小企业管理局直接建立的全国性信用担保体系及其协作银行遍布全美各地，中小企业对社区性担保体系的需求并不大。

4.低息和税收优惠引导风险投资。早在1958年美国政府就推出了“小企业投资公司计划”，该计划允许部分私营投资公司向小企业管理局借到3倍于自身资产的款项，并享受低息及税收优惠，从而促进风险投资。20世纪70年代，美国高新技术型中小企业的大规模发展与风险资本的兴起有着直接而密切的关系。由于美国风险投资完全建立在市场机制的基础上，企业创新项目的选择更具有灵活性，因此，风险投资更青睐于高新技术产业，为高新技术型中小企业的创新活动提供了原始资金。

5.倾斜政府采购政策。通过倾斜政府采购政策以扶持中小企业发展是美国通行做法。美国政府采购支出约占其财政支出的30%，因此，通过增加对中小企业的政府购买是一项有力扶持政策。美国的《小企业法》规定，政府采购合同中的25%要留给小企业。政府针对中小企业的采购倾斜政策主要由美国小企业管理局负责落实，小企业管理局具体负责筛选和管理能够获得政府采购合同的小企业。为了使小企业能够获得更多的政府采购合同，小企业管理局有权将一些大额合同拆分为小额合同，以供小企业获取。小企业管理局还为有资格获得政府采购合同的小企业提供资格证，并且积极推动政府机构和大企业向这些小企业订货，为小企业从联邦政府采购计划中争取一定份额的货物和服务采购合同。

二、中美财政支持科技型中小企业融资的不同之处

(一)在资金支持方式方面，美国多以研究计划形式进行财政投入，中国多以设立创新基金方式支持企业融资。

美国联邦政府实行小企业创新研究计划，该计划由11个政府部门资助并组织实施，小企业管理局作为协调机构，帮助中小企业参与联邦研究和开发计划，目的是支持企业起步或开发阶段的创新活动。无偿资助对象大多为起步阶段的中小企业，这与种子期、初创期中小企业的高风险及价值不确定等密切相关。我国政府则倾向于建立科技型中小企业技术创新基金，以无偿资助、贷款贴息、资本金投入等方式对科技型中小企业提供扶持。无偿资助主要用于中小企业技术创新过程中产品研究开发及中试阶段的必要补助，无偿资助还用于支持携带科技成果创办企业的科研人员，以帮助其科技成果顺利转化。贷款贴息一般是按中小企业贷款年利息的50%～100%给予补贴。资本金投入主要用于扶持拥有比较成熟项目的少数企业，以引导其他资本投入为主要目的，数额一般不超过企业注册资本的20%。

(二)在信用担保方面，美国已有健全的信用担保体系，而中国目前的信用担保体系尚不完善。

从总体上看，美国建立了健全的信用担保体系扶持中小企业融资，包括全国性、地区性和社区性三个层次，全面覆盖各区域的中小企业。信用担保体系由美国小企业管理局全权管理，并针对不同地区不同的经济发展状况，为中小企业提供具有针对性的信用担保服务，确保中小企业得到足够的资金支持。就信用担保产品而言，担保产品的品种比较丰富，包括技术改造贷款、科技开发贷款以及票据贴现等。在担保期限方面，美国一般是对中小企业的长期贷款进行担保，且具有世界上最长的担保期限，达17年之久。从中小企业信用担保体系分散风险的制度来看，美国由于实行的是部分担保，一般会由企业、金融机构和担保机构三方共同分担风险。我国现有中小企业信用担保体系比较分散且不完善，信用担保产品种类较少，担保对象基本上限于流动资金，在长期贷款担保方面仍有缺失。同时，担保期限都较短，一般限于6个月。在我国，如果信用担保机构和银行合作的中小企业项目一旦出现不良贷款，会由信用担保机构追索债权，而造成的风险由信用担保机构独自承担。

(三)在政策性机构方面，美国已建立专门扶持中小企业的政策性机构，而我国的政策性机构在职能范围和支持力度上有所不及。

从20世纪40年代开始，美国就开始设立扶持中小企业的官方机构，包括隶属国会的中小企业委员会、隶属白宫的总统中小企业会议和隶属联邦的小企业管理局。其中小企业管理局被赋予依法制定、协调政策、资金支持、创业扶持等职能。小企业管理局在全美设立了近百个区域性和地区性直属办公室，联系着遍布全国各个角落和领域的网络系统，在协助企业进行再融资、提供有限制的担保等融资领域做出了巨大贡献。此外，美国还设立了许多完善的信息机构和系统专门为中小企业提供信息服务，如向出口企业提供重要市场数据的计算机管理系统等。与美国已建立的政策性机构相比，我国政策性机构对中小企业融资支持在职能范围和扶持力度方面都有所不及。目前，国家开发银行承担着对中小企业提供政策性贷款职责，中国进出口银行则对中国企业的海外投资活动提供融资支持，而现实情况是这两家银行无法满足企业投融资需求。因此，我国政策性机构在现有政策体系下难以满足科技型中小企业的融资需求。

(四)在政府采购政策方面，美国政府采购的倾斜政策发展成熟，而我国尚处于起步阶段。

通过倾斜政府采购政策扶持中小企业发展是美国等西方国家的普遍做法，美国采取的一系列政策措施在促进高新技术发展中起到了举足轻重的作用。20世纪五六十年代，美国以航天工业和电子工业为代表的新兴产业的建立和发展，在很大程度依赖于政府采购政策的支持。如美国半导体和计算机工业发展早期，美国国防部和国家宇航局扮演了需求主体角色，有效地降低了这些产品早期进入市场的风险。而1960年集成电路产品刚问世之时，全部产品由联邦政府购买。政府采购激励了高新技术成果的转化和产业化，直接促进了美国西部硅谷地区和东部128公路沿线高新技术产业群快速发展。我国利用政府采购的倾斜政策扶持中小企业的发展尚处于起步阶段。国务院在1999年出台了《关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》，该《决定》提出了对科技型中小企业支持的具体要求，即实行政府采购政策，通过预算控制、招投标等形式，引导和鼓励甚至可以用法规限制政府部门、企事业单位择优购买国内高新技术及其设备和产品。另外，《中华人民共和国政府采购法》规定:政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展。然而，目前我国还缺乏更具体的操作细则和与之配套的法律、法规。因此，通过倾斜政府采购政策扶持科技型中小企业发展尚未得到有效贯彻和执行，与美国相比，仍存在着较大差距。

(五)在税收优惠方面，美国有支持科技型中小企业的税收法律体系，而我国相关的税收政策还缺乏系统性。

美国颁布针对企业技术创新的税收优惠法律制度已有较长历史，并且在经济发展过程中不断对其进行完善。其税收制度有较强系统性，并针对企业技术创新不同阶段均有相应的法律制度。美国对小企业生产经营活动全程，尤其是小企业开展科技创新和研发活动、分担投资风险等方面给予了许多税收优惠。在所得税方面，小企业可以选择适合自己的所得税纳税方式，美国联邦政府也在不断降低小企业的所得税税率，1981年《经济复兴法》规定年应税收入在5万美元以下的小企业，减按15%的低税率征收，2006年年底这一税率又从15%降到10%。美国税法规定风险投资总额的60%可免缴所得税，并将风险投资的税率从1970年的49%下降到目前的20%。在资本利得税方面，对私人资本投资小企业实行资本利得税税收优惠政策，对投入符合一定条件的小企业股本所获得资本收益实行为期至少5年的5%税收豁免。在投资税方面，对营业收入不足500万美元的小企业实行长期投资税减免，对向总资产500万美元以下的小企业投资可享受永久性投资税减免优惠。相比而言，我国税收优惠政策缺乏系统性和完整性，税收优惠只是针对某些企业或者企业创新的某个环节，而不是针对产业和企业技术创新的整个过程，并不能充分调动中小企业技术创新积极性。另外，我国税收优惠政策主要是针对企业自主开发技术成果转让和科研机构以及高等院校的技术转让、技术咨询、技术培训、技术服务等方面的所得，缺少针对产学研联合方面的相关税收优惠政策，这些相关税收政策需要进一步制订和完善。

三、美国财政支持科技型中小企业融资对我国的启示

从美国扶持中小企业发展的政策体系来看，建设和完善全方位的政策扶持和配套体系是其根本特点，在完善立法的同时，多种政策相互结合，多层次提供支持，才能达到最佳效果。而且，美国中小企业政策顺应国内外经济发展环境的变化而调整，并且都以法律法规形式确定下来。近年来，美国重新认识中小企业在创造就业、技术创新等方面做出的贡献，更加重视中小企业发展并采取了诸多有效的财税扶持政策。美国针对中小企业财税扶持政策对我国研究如何扶持科技型中小企业发展有较好的借鉴意义。

(一)完善中小企业信用担保体系。

美国的信用担保体系中，联邦政府和州、县、市之间职权划分清楚，分工明确，但是我国目前还未建成完整的信用担保体系，而且担保机构普遍较小。根据我国的实际情况，可以考虑采取以下措施完善中小企业信用担保体系。一是依靠政府的力量尽快建立以中小企业、政府机构、金融机构和中介机构为主体，以信用登记、信用采集、信用评估和信用发布为主要内容的中小企业信用制度。二是政府应鼓励民间建立和发展社会信用调查评估等中介机构，允许这些机构在以独立法人身份承担民事责任的基础上，对有关用户有偿提供中小企业信用评估成果。三是中小企业本身要重视信用意识的培养，应具有将企业信用作为无形资产经营的理念。除了建立和发展中小企业信用体系以外，政府还有必要积极维护和管理信用秩序，打击虚假信用，严惩骗取信用等信用欺诈行为，对信用信息失真的企业和中介机构一定要根据相关法律加以惩治。

(二)支持金融机构成立科技支行。

在科技创新活动中，科技型中小企业是数量最多、潜力巨大的市场主体，但是最容易面临融资瓶颈制约，为化解它们在发展过程中普遍面临的融资难题，亟须改善科技型中小企业的金融服务环境。在信贷融资方面，自2008年以来我国科技支行蓬勃兴起，使科技型中小企业拥有了专业化的信贷融资通道。财政支持科技支行的方式应简便易行，重点发挥引导作用。我国财政对科技支行提供资金支持可以采取贷款贴息和共建风险池模式，尤其是风险池模式，目前受到政府、银行、企业、担保机构等各方的普遍欢迎和广泛认可。无论是贷款贴息还是共建风险池，财政资金的投入管理都较为简便，而且都有止损线，不会带来负债等财政风险，因此，这些模式值得推广。财政资金对科技型中小企业的金融服务支持并不是全方位的，主要是针对市场失灵或缺口部分提供支持，着重发挥引导作用，并实现“四两拨千斤”的政策效力。

(三)优化财政资金支持的期限和结构。

目前，我国财政对科技型中小企业的资金支持以短期为主，缺乏中长期资金支持，难以满足科技型中小企业多元化的资金需求，也不利于科技型中小企业的长期投资和稳定经营。在财力可行的条件下，可以适当增加对科技型中小企业的中长期财政资金支持，以满足科技型中小企业创新所需的多样化资金支持需求。同时，科技型中小企业不仅需要以直接资助、优惠贷款、担保贷款等形式为主的债权资金支持，也需要风险投资基金等形式的股权资金支持。因此，需要优化财政资金支持方式的结构，从以债权资金支持为主向增加股权资金支持转变。

(四)扩大面向科技型中小企业的政府采购。

科技型中小企业成长困难的主要原因之一是产品市场需求不足，从而难以提高规模效益。政府采购政策实质上属于保护型的扶持政策，我国可借鉴美国的经验，通过政府采购扩大科技型中小企业的市场份额，从而达到扩大生产、促进发展的目标。政府应当根据国家产业发展方向，确立以政府采购扶持科技型中小企业的具体政策目标，结合科技型中小企业的特点，制定细致的采购倾斜政策。政府可以在采购价格、采购数量和采购标准等方面更多地倾向于科技型中小企业，甚至对一部分需要重点发展的科技型中小企业采取定点、定向和定量采购。在同等条件下，优先购买科技型中小企业产品。我国《政府采购促进中小企业发展暂行办法》也规定了面向中小企业采购的预算应当占政府采购项目预算总额的30%以上，预留给小型和微型企业的不能低于60%。出台相关的政府采购政策暂行办法是显著的进步，关键是如何设计公开、公平、透明的政策框架，使30%、60%的目标真正落到实处，从而促进中小企业尤其是科技型中小企业的发展。

(五)扶持创业投资机构。

创业投资始终是中小企业尤其是高新技术企业的孵化器和催化剂。美国政府对风险投资的支持遵循市场化原则，并不直接参与风险投资公司具体运作，也不成立国有的风险投资公司，而是以市场竞争为基础，通过支持风险投资公司发展，从而促进高科技风险企业发展。创业投资机构是为科技型中小企业提供融资服务的重要金融中介，是科技型中小企业成长的摇篮，规范和加快创业投资机构发展是解决科技型中小企业资金紧缺，特别是股权资金缺乏的重要途径，因此，政府应加强对创业投资机构的政策扶持。通过税收优惠、启动基金等政策引导更多的资金投入创业投资机构，不仅有利于科技型中小企业的发展，而且有利于优化社会资金配置，使更多资金进入实体经济领域，减轻资产价格泡沫压力。

(六)加大资金支持力度。

美国联邦政府比较重视运用财政手段来扶持中小企业的发展，而且并非采用单一的财政政策，而是综合运用多种财政扶持政策来促进中小企业的发展，如设立发展基金、制定税收优惠政策、倾斜政府采购政策、提供财政补贴等方式。我国也应加大对科技型中小企业的财政扶持，除了采取税收优惠、政府采购、财政补贴等方式外，建议在财政预算中专门设立中小企业发展基金科目，通过规范资金使用管理办法和明确资金的使用途径以保证为中小企业尤其是科技型中小企业提供长期、稳定的财政资金来源。

四、结语

美国对科技型中小企业支持是属于间接扶持型的政策性金融体系，通过设立完善的信用担保体系以及建立政策性机构等方式降低科技型中小企业融资难度，改善科技型中小企业的融资环境。在总结美国财政支持企业融资经验基础上，结合我国自身特点，建立一个富有效率、充分竞争的金融体系，辅之以必要的政府扶持与引导，是从根本上改善科技型中小企业融资难问题的重要途径。我国政府在扶持科技型中小企业方面，要充分运用财政收支杠杆工具和政策性金融体系，调动各方主动性和积极性，降低科技型中小企业经营风险可能会给金融机构和社会组织等带来的风险和损失，培育和扶持科技型中小企业健康成长。

［1］沈迪、李太后:《美国中小企业融资经验及对我国的启示》，载于《经济体制改革》2010年第2期。

［2］尹丹莉:《当前我国财政扶持中小企业融资的政策分析》，载于《中央财经大学学报》2011年第8期。

［3］孟艳:《中小企业信用担保行业发展及财政支持探讨》，载于《经济纵横》2013年第16期。

［4］李长江、潘孝珍:《政府财政支持企业技术创新的经济学阐释》，载于《数理统计与管理》2010年第1期。

［5］刘栋伟:《财政支持中小企业融资的思考》，载于《北方经济》2012年第4期。

［6］湖南省财政科学研究所课题组:《完善财政政策体系破解中小企业融资难题》，载于《工作研究》2013年第15期。

［7］成蓉:《美国、日本中小企业融资支持政策的演进》，载于《生产力研究》2011年第7期。

［8］公共财政与中小企业编委会:《公共财政与中小企业》，经济科学出版社2005年版。