发达国家发展战略性新兴产业的经验及对我国的启示

刘朝霞，刘卫国，史安娜

（1.河海大学商学院，江苏 南京 210098；2.南京审计学院工商管理学院，江苏 南京 211815）

0 引言

当前世界经济格局在金融危机的影响下面临深刻的调整和变革，新技术革命催生新一轮产业升级，新兴产业已成为引领世界经济发展的重要力量，成为世界各国抢占新一轮经济和科技发展制高点的重大战略。作为世界新兴市场国家，我国在深刻总结前4次与科技发展失之交臂经验的基础上，认识到培育战略性新兴产业是后金融危机时代争夺经济科技制高点、实现经济赶超和民族复兴的根本出路，并出台多项措施促进新兴产业发展。我国应该借鉴和吸取德韩等国的先进经验，在战略性新兴产业的规划布局、财税金融、中小企业保护与扶持、科技人才培养等方面不断完善，从而实现我国战略性新兴产业的持续、健康发展。

1 德国发展战略性新兴产业的主要经验

1.1 制定新兴产业发展战略和计划

德国从国家层面制定新兴产业发展的法律或战略，来引导和规范新兴产业的良性发展，取得良好的效果。在新能源发展方面，德国早在1991年就出台制定《可再生能源发电并网法》，并规定新能源占德国全部能源消耗的比例最终要超过50%；在2004年德国又出台《可再生能源法》，保证可再生能源的地位，规定到2020年争取清洁电能的使用率达到25～30%，使热电年供的使用率达到25%；同年，德国政府出台《国家可持续发展战略报告》，专门制定了“燃料战略——替代燃料和创新驱动方式”。在信息产业方面，德国于2002年出台《信息技术研究2006》，提出总额达36亿欧元的投资计划，用于资助纳米电子和系统、软件系统、通讯基础技术、因特网基础和服务等关键领域。后来，德国将新兴产业的发展提到战略高度，于2006年制定《德国高技术战略》，确定了17项优先发展的高技术领域，以确保德国将来在全球技术市场的竞争力和领先地位。在2007年德国联邦教育与研究部制定《气候保护高技术战略》，计划在未来10年内投入10亿欧元进行气候保护技术研发。在2008年金融危机爆发以后，德国为了扭转经济下滑的趋势，相继发布“低碳经济发展战略”“纳米创新计划”等新兴产业发展规划，并对各新兴产业的发展做出全面部署，引导新兴产业成长。在2009年8月德国颁布《国家电动汽车发展计划》，计划在2020年使德国拥有100万辆电动汽车。在2010年德国发布《德国2020高技术战略》，对未来高技术发展战略加以规划，确定了气候与能源、保健与营养、交通、安全和通信5大需求领域。

1.2 财税政策引导新兴产业发展

德国通过政府投入、税收减免、政府采购等工具，引导和支持新兴产业的发展。德国不断加强对科技创新的投入，在《德国2020高技术战略》中，德国将实施总额为215亿欧元的研发计划，覆盖新能源、工业、交通、教育、医疗等关键领域，并计划2015年将教育和科研投入占GDP比重提高至10%。德国长期对可再生能源产业进行财政补贴，《电力供应法》规定风力发电价格与传统发电技术成本之间的差价由当地电网承担，并对单机容量超过450千瓦的风力发电机组提供120美元的补贴。《可再生能源法》规定，对新能源运营商提供金额不等的补助，并逐渐增加对风电等可再生能源的补偿力度。2008年德国修订《可再生能源法》，将海上风电强制入网价格提高近5欧分。为推动新能源汽车的发展，德国在2008年批准总额为5亿欧元的电动汽车研发计划预算。在税收减免方面，德国规定企业在R&D环节投入的机器设备，可以依法向政府相关部门申请加速折旧津贴；企业或个人向科研机构进行的定向捐赠，可以申请进行税收扣除。在政府采购方面，德国主要面对高科技创新含量的产品和服务，据有关资料显示，2008年德国政府采购数额占国内生产总值的12%，2010年对创新领域的政府采购达到 230 亿欧元［1］。

1.3 金融政策对新兴产业进行支持

在1965年德国政府建立“高科技创业基金”，采取参股方式，扶持那些新成立、以R&D为基础的企业，弥补其创建初期的融资缺口。为减轻商业银行的投资风险及新兴企业创新融资时的抵押担保负担，德国各州专门成立担保银行：“复兴信贷银行”长期以优惠利率向企业提供低息贷款；德国还成立专门政策性银行，为企业提供低息贷款；德国平衡银行建立的“欧洲地区促进—产权资本援助计划”，向企业提供20年长期低息贷款，贷款可以转化为产权资本，在企业倒闭时不再收回贷款；德国政府建立的“欧洲复兴计划特殊资产基金”，向环保和高技术产业提供期限为10年、最高100万马克的低息贷款。德国商业银行还尝试开展行业专业化金融服务，成立专注于新能源领域的基金管理公司，为新能源产业投资提供贷款。德国注重发展风险投资市场，将其作为企业融资的补充渠道，1975年成立德国风险投资公司（WFG），向企业进行技术创新和发明提供风险资本，但受多重因素影响，德国风险投资业发展缓慢。1997年，德国借鉴NASDAQ成立“德国新市场”，顺利解决了风险投资的退出渠道，极大促进风险投资业的快速发展，从而带动了德国新兴产业的发展。

1.4 保护中小企业的创新发展

中小企业俗称“创新之蚁”，对新兴产业的发展具有不可估量的推动作用，德国采取多种措施解决中小企业在新兴产业发展中面临的问题。德国政府在经济部设立了专门促进中小企业发展的管理机构——中小企业局，负责制定中小企业的促进政策和扶持措施，并出台相关法律法规对中小企业进行保护，如《民法典》《商法典》《反限制竞争法》《标准化法》《中小企业促进法》《关于提高中小企业效率的行动计划》等。德国对中小企业进行创新资金扶持，2012年联邦预算对中小企业的研发投入金额达到9.03亿欧元。德国经济研究所（DIW）的研究表明，联邦促进项目已成为中小企业研发资金的主要来源，其中《中小企业重要创新计划（ZIM）》发挥了关键作用，该计划主要向中小企业的技术创新项目与研究计划提供资助经费，资助范围涵盖信息通讯技术、纳米技术、光学技术、生产技术、资源效率、能效技术和公共安全研究等7大领域，2009-2012年间该计划共资助1887个企业项目，资助经费7.7亿欧元，其中3/4的资金流向员工人数小于50人的小企业。为减轻中小企业创新融资时的负担，德国政府委托专门的政策性银行向中小企业的创新计划提供融资服务和长期低息贷款，利率一般保持在2%～3%之间。

1.5 重视科技人才的培养与引进

德国高度重视科技人才在新兴产业发展中的重要作用，采取各种措施加大对科技人才的培养和引进。德国通过制定移民政策吸引急需的高端人才，2000年德国推动“绿卡”项目，降低印度等第三世界国家的高级信息技术人才来德工作门槛。此后德国多次对《移民法》进行修订，采取了更为积极的移民政策。在2008年德国制定“蓝卡”政策，降低海外人才来德门槛。德国持续加大对海外创新人才的吸引力度，在2009年改革签证制度，降低外国高级人才获得德国无限期居留许可的收入标准；德国教育和研究部通过与基金会进行合作，向外国杰出科学家提供高额研究资助，吸引他们赴德从事科研活动。同时德国也重视对本国科技人才的教育与培养，陆续制定“通过教育实现起飞”“德国就业和稳定一揽子计划”等人才培养计划，加大对人才培养的投入。在2005年德国实施“顶尖科研资助”计划及其配套的《研究和创新协定》，在5年时间内共投入19亿欧元，打造10所世界一流大学和30所顶尖科研中心。为留住本国高层次人才，德国政府实施“赢取大脑”工程；在高等院校设立“青年教授”岗位，为青年学者的职业发展创造条件。

2 韩国发展战略性新兴产业的主要经验

2.1 制定新兴产业发展战略

韩国在经济发展的不同阶段，制定不同的战略和计划来引导和规范产业发展。如20世纪70年代的“科技创新立国”战略、80年代的“技术兴国战略”、90年代的“高级先进国家计划”等，使韩国跻身世界科技强国。为应对贸易保护主义和亚洲金融风暴，韩国提出“尖端科技立国”和“第二次科技立国”战略，并出台《科技发展五年计划（1982-1986）》《面向21世纪科技发展的长期计划》《面向2025年的科学技术发展长期规划》等规划。在2008年7月，韩国未来企划委员会公布《IT韩国未来战略》，确立了IT产业的核心战略产业。在2009年韩国公布《新增长动力规划及发展战略》，重点发展新能源、新材料、生物制药和医疗设备等产业。在《国家能源基本计划》的基础上，韩国又公布《低碳绿色增长基本法》《绿色增长国家战略及五年计划》和《绿色能源技术开发战略路线图》，确立了绿色产业的战略地位和低碳发展的增长模式。

2.2 财税政策鼓励新兴产业发展

韩国采取财政投入、税收减免和政府采购等多种方式支持新兴产业的发展，在信息产业发展方面，韩国于2000-2004年间共投资4万多亿韩元，用来支持互联网、光通信、数字广播、无线通信、软件和计算机等新兴产业的研发活动，同时还投资5000多亿韩元，用于支持发光因特网技术的基础核心设备及配件。在《新增长动力规划及发展战略》中，政府计划在2010年向26个商业项目投资1550亿韩元，用以支持新兴产业的发展。另外，韩国通过建立“信息化基金”“生物技术基金”“提高高科技产业技术水平基金”等政府基金方式，支持和鼓励新兴产业的发展，并将政府对新兴产业的科研投入强度提高到3%～4%的水平。另外，韩国政府还出台了一系列针对新兴产业的税收减免政策，对本国没有能力生产而必须从国外进口、且用于新技术开发的物品，免征特别消费税和减免关税，对进行技术研发的设备采用加速折旧或进行相应的税金减免，如个人（法人）将专利技术转让给本国人，转让收入的所得税全额减免，若个人（法人）将专利技术转让给外国人，转让收入的所得税减征50%。韩国允许企业在税前扣除职工教育培训费，对在韩国工作、从事特定科研的外国人，减免5年所得税。

2.3 金融政策扶持新兴产业发展

以政策性金融为主导的金融体系是推动韩国科技进步和新兴产业发展的重要力量，韩国产业银行、韩国进出口银行等政策性银行为支持新兴产业的发展，长期为企业进行新产品开发、新工艺开发和新技术商业化等提供低息贷款，年均贷款利率维持在4%～5%的超低水平上。在商业银行方面，韩国鼓励商业银行向中小企业提供科技贷款，并将此作为再贷款优惠利率的考核因素；韩国财政经济部、产业资源部等12个政府部门设立了约91种政策性基金，政策性基金以借款形式向指定银行提供资金，指定银行在借款利率的基础上加1%～1.5%向中小企业提供贷款，每年可向企业提供约4.9万亿韩元的资金。韩国建立了全国性信用担保基金（包括韩国信用担保基金和韩国技术信用担保基金）和地方性担保基金，为企业获得贷款提供信用担保。韩国建立完备的证券交易市场，如证券交易所、创业板市场、第三市场、场外市场和并购市场等，韩国还鼓励发展风险资本市场，1986年韩国政府以资本金投入的方式对风险投资公司和基金进行支持，1994年成立韩国综合技术金融股份公司（KTB），通过股本投资、附条件贷款、技术开发贷款等形式，为技术开发活动提供全面的资金支持。韩国还对风险投资机构和个人提供减免国家税、所得税和法人税、资本利得税等。1996年韩国建立了高斯达克（KOSDAQ）市场，为风险资本提供退出渠道，韩国风险资本市场迅速发展，2013年韩国风险投资规模达1.3845万亿韩元，并向智能手机、太阳能等领域的755家企业提供资金。

2.4 重视对中小企业保护

韩国设立了中小企业管理厅，并在2012年升级为中小企业部，负责制定和实施与中小企业有关的政策。在1966年韩国政府颁布《中小企业法》，确定了中小企业在国民经济发展中的重要地位。此后，相继出台《中小企业协同组合法》《支援小企业·小商工人特别措施法》《中小企业技术革新促进法》《促进中小企业事业转型特别法》《中小企业振兴法》《中小企业创业支援法》《关于中小企业产品采购及销路支援的法规》等配套的法律法规，全面支持中小企业创新活动。针对中小企业资金不足的问题，《中小企业技术开发支援项目（KOSBIR）》中建议政府部门将其研发经费的5%资助给中小企业，对能够进行自主研发的中小企业提供不超过其研发经费75%的补贴。政府主要通过韩国产业银行（KDB）、韩国中小企业银行（IBK）等政策性银行向中小企业提供低于市场利率的政策性贷款，一般贷款周期为8年，利率一般在2%～8%。同时，政府还成立“韩国信用担保基金（KCGF）”等担保机构为中小企业提供信用担保，中小企业可以通过这些担保机构向商业银行取得贷款。在税收方面，政府规定技术创新或初创型中小企业从营业之日起，在5年内每年减免50%所得税、50%财产税和部分土地税，对设备投资者免征投资额10%的投资税，在中小企业为偿债而转让不动产时，免征让渡所得税、特别附加税，废除购买国民住宅债券等。为鼓励中小企业与大企业之间的良性竞争，韩国在法律规定要求政府优先采购中小企业物品，且比重不得低于50%。

2.5 加大对科技人才的培养与引进

第一，高度重视科技人才的教育与培养。韩国早在1999年就开始实施“21世纪脑力韩国计划”，对高级科研人员提供研究经费支持。在2001年韩国又启动“国家战略领域人才培养综合计划”，在信息技术、生物工程、纳米技术、环境工程、宇航技术等领域培养优秀青年人才。在2009年韩国制定“未来人才培养计划”，采取国家、学校共同补助的形式培养“全球化青年人才”。韩国重视科技奖励，设立包括“总统奖”和“韩国科技大奖”等10多种奖励制度，获奖者本人和家属还可享受医疗、就业、就学等多种特殊待遇。韩国科技部还设有“青年科技工作者奖”，奖励35岁以下、成绩突出的青年研究人员。第二，持续加大对海外创新人才的吸引力度。韩国注重海外高技术人才的引进，确立了利用海外高级人才提高本国科技水平的政策，制定“聘用海外科学技术人才制度”，实施“长期回国计划”“临时回归计划”和“外国学者访问计划”等，韩国给回国人员提供优厚的待遇和补助，同时提供回国所需的搬家费，提供免费住房、子女教育津贴、国内交通津贴等，大力引进国外人才。第三，通过制定移民政策吸引急需的高端人才。韩国改进签证制度，推出“金卡”工程，允许外国工程师和电脑编程人员在韩国居留10年，通过实施“吸引和利用海外人才的方案”，放宽对海外人才的签证颁发门槛，将永久居留资格签证F-2的滞留期限从3年延长至5年，并且改善教育、居住、文化等环境，为外国人营造更舒适的居住环境。

3 对我国发展战略性新兴产业的启示

3.1 战略规划在新兴产业发展中的引领作用

政府的战略规划对于促进新兴产业发展具有直接的推动作用，科学合理的战略规划能够为国家的产业发展指明前进方向，能在新兴产业发展的早期阶段少走弯路，例如德国的“国家电动汽车发展计划”促进电动汽车产业迅速发展。面对2008年全球金融危机后的复杂经济形势，世界各国纷纷制定符合本国国情的系统性、前瞻性的战略规划，对关键产业、主导产业提供强大的政策支持，投入大量人力、物力、财力促进其发展，这些最新制定的产业战略规划覆盖领域更前沿、规划内容更详细，超过21世纪以前的任何规划。我国虽然已经颁布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》和《战略性新兴产业发展的“十二五”规划》，但是这些规划还存在产业领域选择过宽、主管部门较多且管辖权限存在交叉、不同类型优惠政策难以实施等问题。因此，中央和地方政府应成立产业协调和服务小组，针对性、选择性的制定更为详细的新兴产业发展规划，明确各产业在国民经济和社会发展中的地位、各新兴产业的发展目标以及完成各目标所要采取的措施，统筹推进战略性新兴产业的发展。

3.2 金融体系在新兴产业发展中的扶持作用

新兴产业在发展初期需要庞大的资金支持，同时市场需求的不确定也会导致较大的经营风险，因此，对战略性新兴产业进行金融支持是促进其技术创新的不可或缺力量。我国现行的金融体系以政府控股的商业银行为主，这些金融资本具有规避高风险的特征，不愿意为新兴产业领域企业提供资金支持，因此政府首先要加大资金投入，积极筹建全国和省级层面的“科技发展银行”，对新兴产业领域企业的研发和技术改造提供低息贷款，为省部级以上重大科技专项、重大科技产业化项目的规模化融资提供资金支持，发挥政策性金融对新兴产业发展的启动器作用。第二，调动社会资金支持新兴产业企业的发展，成立政策性担保平台和担保机构，为中小企业科技贷款提供信用担保，降低商业银行的信贷风险，发挥信用担保对新兴产业发展的放大器作用。第三，深化商业银行金融体制改革，放宽对新兴企业贷款的利率浮动管制，鼓励商业银行开展多种形式的金融创新，接受战略性新兴企业采用专利、技术、商标等多种抵押方式进行贷款，发挥商业银行对新兴产业发展的助推器作用。第四，深化中小企业板和创业板市场改革，完善高技术企业场外交易市场，为创业资本和风险资本进出新兴产业提供渠道，使具有自主创新能力的企业能够进入资本市场进行直接融资，发挥风险投资对新兴产业发展的加速器作用。

3.3 财税政策在新兴产业发展中的引导作用

财税政策是国家推动经济发展的强有力杠杆，在战略性新兴产业发展中起着重要作用。我国应借鉴德韩等国发展新兴产业的经验，采取财政投入、税收减免、政府采购等方式鼓励和引导战略性新兴产业发展。在财政政策上，要正确界定政府和市场的界限，确保对战略性新兴产业投入的财政预算，建立财政预算投入的稳定增长的机制；不断优化财政投入结构，实行有差别的财政投入政策，重点支持处于孕育期和成长期的新兴产业，避免对企业研发投入的挤出效应，从而达到最佳的政策引导效应。在税收政策上，面对我国对企业研发行为、固定资产购置行为税收优惠力度不大的现状，建议借鉴德韩等国发展新兴产业的先进经验，对研发活动使用的设备、装置、房屋等缩短折旧年限并实行加速折旧。在政府采购方面，修订和完善《政府采购法》，建立财政资金优先采购战略性新兴企业首台首套产品和自主创新的产品的制度，在同等条件下优先使用自主创新产品和技术，发挥政府采购对战略性新兴产业发展的推动作用。

3.4 中小企业在新兴产业发展中的鲶鱼作用

中小企业是未来产业发展的生力军和主力军，在战略性新兴产业中占据着重要的地位。西方发达国家就非常重视中小企业的发展，我国战略性新兴产业发展过程中，由于盲目的GDP崇拜症的存在，中央和地方政府倾向于抓大项目，严重忽视和低估了中小企业的作用。新兴产业的未来存在较大的不确定性，是一个试错的过程，大企业往往出于对传统技术的依赖和存量资产的拖累而踌躇和犹豫，而科技型中小企业却可以从新兴产业中找到发展机会。近年来，德、韩等国政府出台了一系列支持中小企业发展的政策并取得较好的效果，因此，我国应高度重视中小企业在新兴产业发展中的作用，并出台保护性的政策扶持中小企业的发展，解决中小企业在新兴产业发展中面临的资金短缺、技术研发等困难。

3.5 技术创新在新兴产业发展中的支撑作用

韩国曾在发展的不同阶段出台过鼓励技术引进的政策，但其并未完全停留在单纯技术引进上，而是不断加大科技研发的投入力度，走技术引进与自主创新共同发展的道路。战略性新兴产业与传统产业的显著区别就在于其技术的前瞻性。近年来，随着我国综合实力的不断增强，西方发达国家日益加强对我国的技术封锁和围剿，企业技术引进的成本也在不断增大，要想走完全技术引进的道路来实现新兴产业的发展已经没有多少可能。因此，企业必须依靠自身力量进行自主创新，才能打破西方的技术封锁与垄断，政府要采取税收优惠、财政补助、政府采购等多种方式支持企业进行自主创新，加大对企业科技成果转化的补贴金额，加大对企业重大创新成果的奖励力度，激发企业进行研发投入的积极性。同时，不能忽视技术引进消化吸收再创新机制的作用，在技术引进工作中应提高资金的使用效率，不断提高在技术软件开发和技术创新信息收集整理等无形资产上的投资比例，降低购置设备、仪器等有形资产的投入比例，加强消化吸收再创新，提高二次创新能力，促进和保障企业引进技术沿着“引进—消化—吸收—创新—扩散”的轨迹良性发展。

3.6 科技人才在新兴产业发展中的保障作用

战略性新兴产业是技术密集型和知识密集型产业，对人才资源具有较强的依赖性，需要系统性的人才培养机制进行支持。当前，我国科技人才还存在诸如结构不合理、缺乏领军人才、重使用轻培养、激励机制不合理等问题。因此，要建立一套适合战略性新兴产业发展的人才培养机制。首先，加大对创新人才培养的财政投入，每年财政预算中要确保一定比例的人才资金投入，并适时建立人才发展专项资金；在国家、省部级重大项目经费中，划拨出一定比例的资金用于新兴产业人才开发。第二，完善创新人才培养机制，鼓励大型企业设立博士后科研工作站，整合高校、企业和科研院所的资源，联合建立人才培养基地，实现校企科技人才培养的互补，改变科技人才“重使用、轻培养”的习惯，形成可持续人才培养体制；第三，完善知识产权制度创新人才引进政策，合理制定使用单位资源、利用政府资助开发的科研成果权力归属和权益分享制度，保护成果创造者的合法权益。第四，加大新兴产业人才引进力度，支持海外归国优秀人才申请和承担国家和省部级重大科技项目和基金项目，完善海外优秀人才居住证制度，在创业、出入境、住房、保险、就医等方面给予相应的优惠待遇。

［1］陆颖，党倩娜.德国2020高技术战略——思想·创新·增长［EB/OL］.http://www.istis.sh.cn/list/list.aspx?id=6869.