我国海南适度开放博彩业的政策建议

付 阳 寇剑波

产业经济

我国海南适度开放博彩业的政策建议

付 阳 寇剑波

1.从意识层面转变对博彩的认识。博彩具有一定的赌性，而我国传统文化中对于赌博一直持否定观。当前各国纷纷开放的博彩业与传统意义上的赌博有所不同，前者是在政府有效管理下，以筹集税收和社会公益资金为主要目的产业化发展模式，对于经济和社会发展具有较强的拉动作用。近年来，全球博彩业呈现出综合化趋势，从单一的赌场经营逐步扩展到综合性旅游的各个方面,形成了以博彩业为龙头,酒店、餐饮、休闲娱乐、旅游度假、会议展览等行业配套发展的产业链,丰富了旅游产品的结构，形成了博彩业与旅游业互动发展的新局面，对本地经济的拉动作用也显而易见。因此，在探讨海南国际旅游岛博彩业发展中，首先需要考虑的是通过考察、借鉴、研究等从意识形态层面扭转管理层和公众对当代博彩业的认识，既要充分认识到博彩所具备的负面影响，在政策制定和市场发行中做到“心中有数、提前防范、及时应对”，同时也要看到博彩业对相关产业带动的经济引擎作用。

2.逐步建立起财政统一管理下的新型博彩监管模式。借鉴新加坡成立“赌场管理局”负责博彩管理的经验，并结合我国彩票管理体制有关规定，建议逐步建立起财政统一管理下的新型博彩监管模式，充分发挥海南的政策优势，加强市场监管的同时，减少行政管理环节和成本，提高发行销售的市场化，调动市场的灵活性，从制度层面为市场发展保驾护航。

在管理层面，设立由财政统一管理下的博彩监管委员会，下设政策制定部门、彩票管理部门、牌照管理部门、财务与审计部门、成瘾预防与干预部门、法律部门等，负责海南现有彩票市场和未来将要探索的博彩市场的统筹管理工作，同时吸收民政、体育、教育、旅游、环保等相关部门参加，集体议事，民主决策。

在发行层面，将海南省福利彩票发行中心和体育彩票发行中心合并为海南省彩票(或直接称博彩)发行销售中心，负责传统电脑型彩票和即开型彩票的发行销售业务，打破福利彩票、体育彩票各自发行、同质竞争的部门化发展模式。同时，结合海南博彩业的探索发展阶段，以“特许经营牌照”形式鼓励具有一定资质的企业参与新型博彩市场的经营活动，严格规定其权利义务，并以征收博彩税的形式支持海南旅游岛建设，形成博彩业、旅游业等相关产业联动发展的局面。

3.从产业定位上倡导以博彩业为亮点的综合度假村。从新加坡博彩业的开放经验上来看，发展以博彩业为亮点的，集休闲、旅游、购物、美食为一体的综合性度假村既是符合博彩业发展趋势的选择，也是以发展旅游业为主要战略定位的海南博彩业适度开放的选择。海南岛不仅地域面积较广，并且大量的自然景观构成了排他性的旅游资源优势。但从游客构成情况来看，海南国际游客的数量和比重远远低于新加坡，国际市场的需求潜力需要进一步挖掘。因此，在建设国际旅游岛时，海南不仅需要向综合度假村的方向发展，并且借鉴新加坡在基础交通设施、酒店接待能力、专业人才培养和城市宣传等多方面的经验进行不断提高，吸引更多国外高端游客前来观光旅游，进而为海南国际旅游岛建设注入新的活力。

4.借助中央支持设计博彩适度开放政策。从新加坡博彩业的开放经验来看，海南在设计博彩制度时需要对整个行业的发展方向进行准确定位，对发展阶段进行详尽规划。在国际旅游岛建设初期，海南可以在现有政策框架内，围绕如何最大程度发挥竞猜型和即开型彩票的玩法优势和吸引力，从彩票玩法返奖率、发行渠道、销售对象、资金分配等方面进行适度探索。在充分挖掘现有市场发展潜力之后，可以逐步向博彩业方向突破。

5.制定严格的防止博彩负面影响的措施。由于博彩业具有一定的负面性，容易导致成瘾问题的出现，因此在海南探索博彩业适度开放之初，就应当把如何防止博彩成瘾以及降低博彩可能带来的危害作为首要议题进行研究和规划。在这个问题上可充分借鉴新加坡的经验，在彩票管理体制之下成立防止问题博彩的专门机构，在政策上制定严格规定，如设置购买准入门槛、建立彩民黑名单、限制博彩企业宣传等方式，并在宣传上加大对博彩知识及其负面影响的宣传和教育，从而提早预防问题彩民的产生，并对问题彩民进行及时救助，为博彩业发展营造良好氛围。

6.注重与澳门博彩业的协调发展关系。我国澳门自2001年赌权开放以来，形成了以博彩业为主的经济发展模式。近年来，澳门特别行政区政府提出建设“世界旅游休闲中心”的发展目标，期望通过大力发展主题多样、特色多元的综合性旅游休闲业，改变博彩业一支独大的失衡局面。对于海南来说，在探索博彩业适度发展的同时，要注意协调与澳门博彩业的发展关系，对博彩业和整个旅游业发展进行差异化定位，形成各自独特的竞争优势，避免两地区之间的客源竞争，实现区域共同发展的局面。

(成林摘自《地方财政研究》2014年第6期《海南国际旅游岛彩票业发展方向研究——基于新加坡博彩业的开放经验》)