城镇化进程中农地征收制度改革与创新

邓春景，王晓敏

(河北农业大学人文学院法律系，河北保定071000)

1 我国农地征收制度的缺陷

考查世界其他国家的城市扩张过程，无论是资本主义国家还是社会主义国家，都以征收土地作为扩张途径。但并未发生非常严重的群体性冲突事件。那么，我国的农地征收制度存在哪些缺陷呢?

1.1 被征地农民土地权利欠缺法律保障

根据我国法律规定，农村土地的权利主体是集体。但到底属于“乡镇农民集体所有”“村农民集体所有”还是“村集体经济组织所有”，未明确规定。如果土地被征收，到底应该补偿给哪一级集体并不确定。同时，作为集体组织成员的农民，其与集体又是什么关系，享有哪些权利和义务，法律也没有明确规定。土地一旦被征收，由于农民只享有土地使用权，不能行使所有人的权利，所以实际上剥夺了农民对征地补偿进行协商的权利。地方政府对农地的征收，实际上成为与所谓的集体代表人私人之间的交易。这也是出现多个诸如河北满城县某村主任贪污3 000 多万土地补偿款的案件的根本原因。农民争取权利缺乏有力的法律支撑，是导致征地矛盾发生的根本原因，是农地征收制度的根本缺陷。

1.2 农民利益被过度分割

根据我国法律规定，所有的土地归国家或集体所有，不属私人，所以开发商要取得土地使用权，就必须从政府手中购买。地方政府也因此获得几倍甚至几十倍农民补偿的土地利益。如河北省某市给予被征地农民的补偿款每亩9 万元，而在出让给开发商时，拍卖价格却达到100 万。有调查表明，我国目前对征地的收益分配严重不均等。其中，地方政府占20% ～30%，企业占40% ～50%，村级组织占25% ～30%，农民仅占5% ～ 10%［1］。

1.3 征地补偿标准过低且不一致

依照《土地管理法》，其补偿标准是按照被征收宗地年产值的一定倍数计算。但由于年产值的计算方法、依据等不同，每宗地的年产值额差异较大，所以标准非常不统一。在河北某地，征地单位采用包干地价法，直接由征地单位与被征地方进行协商包干地价。然而这样造成的结果却是，即使是同一地区，不同时间，不同的地块征地补偿价格差异也较大，使失地农民对征地价格的期望值不断攀升，人为增大了征地矛盾。

1.4 征收程序缺乏公开性和参与性

我国法律规定的征地程序是:首先由地方土地管理部门向上级主管部门提出用地申请，上级主管部门受理并审查有关文件后，由地方土地管理部门拟订补偿安置方案报批，获批后组织实施并公告。由此可见，在整个征地过程中，被征地农民完全不参与，征收过程完全是政府行为。获批后的土地征收方案公告，只相当于征地的通知，并未赋予被征收人任何质疑的权利。虽然补偿安置方案的公告中规定要听取意见，但被征地人也只能对补偿面积提出疑义，对补偿安置标准无权提出任何意见。

1.5 被征地农民缺乏生活保障

在土地被征收后，被征地农民原来的生活区域成为城市的一部分，农民变市民。但这种身份的变化并没有带来社会福利的变化，城镇居民所享有的医疗、养老等各种社会保障并没有落实到失地农民身上。对于世世代代以耕种为生的农民而言，除种地外没有其他任何生存技能，失去土地意味着丧失了生活来源。如果征地制度不能保障其长远生计，失地农民一旦生活无着就会引发社会矛盾。

2 农地征收制度的改革和创新对策

2.1 创新土地利益的分配机制

考查西方发达国家的土地征收过程，发现群体性冲突事件几乎未发生过。其主要原因在于，这些国家的土地大多私有化，如果是非公益项目，开发商可以直接与土地所有人协商，避免了土地利益被分割。在我国，集体作为土地所有人，拥有排他性的占有、使用、收益及处分等权能。农民通过承包合同只取得了土地的使用权、收益权以及部分处分权。所以建议以立法形式界定并确定土地征收时农民可分配的土地利益，从而确认和保护农民的土地权益。

2.2 提升被征地农民社会地位

被征地农民市民化并不意味着被征地农民真正的城镇化。城乡二元户籍制度使农民在各种社会保障方面的待遇都不及城镇居民，在获取资源和维护自身利益方面都处于劣势，是社会的弱势群体。因此应该设计使农民真正市民化的制度，使其能够享受城镇居民应有的各种待遇，提升被征地农民的社会地位。

2.3 改革补偿范围和标准

合理确定征收补偿范围是公正补偿的前提。在国外，加拿大等国家将土地补偿、残余地分割损失、正常营业损失及其他因征地引起的各种附带损失均列入补偿范围，美国甚至把一些无形资产的损失也计算在内。其补偿标准以市场价值为准。相比而言，我国的征收补偿仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，范围显得相对狭窄;补偿标准按照“产值倍数”法计算相对过低。因此，建议根据土地的不同类型和地域，把土地产值与区位价值相结合，将土地补偿费、地上物补偿费、邻接地损失费等主要补偿项目结合土地市场价格，综合确定土地补偿标准，统一计算方法。

2.4 创新安置补偿机制

首先，将征收补偿与安置分开，建立被征地农民社会保障体系。建议明确规定补偿是对土地及相关财产的损失赔付，安置是对被征地农民进行失地救助和长远生活的保障。从而避免被征地农民在补偿数额上提出过多争议，又可以培养被征地农民的自身发展能力［2］。为了被征地农民的长远安置，政府应当积极为他们拓展就业渠道，加大就业培训力度，提高被征地农民的职业技能。并采取优惠政策鼓励企业安置被征地农民，创造更多就业机会。对暂时不能就业者按城镇失业人口对待。

其次，预留土地安置与货币安置相结合。据课题组调研发现，在河北保定市，将征收的土地留出10%作为农民安置就业的发展用地，由村委会根据村民的具体情况，承包给村里的纯农户，使土地能够稳定地掌握在实际耕种者手中，效果良好。这种方法不仅有利于地方政府迅速推进城市化进程，更可以有效减轻失地农民向城市居民转变的不适，提高其对政府的满意度。

2.5 改革土地征收程序

首先，应当保障被征收农民的知情权和参与权。虽然农民对土地只享有承包经营权，但征收涉及到农民基本的生活保障问题，因此，应当严格执行事前征地公告、补偿安置方案公告制度，充分听取农民意见。根据河北省国土资源厅调查统计数据，被征地农民信访的问题有34%是知情权问题。因此，规范土地征收程序，创新征地协商机制，改变只由征地单位和村委会责任人双方谈判的做法，由被征地农民选派代表直接参加征地协商过程，确定征地补偿方案，以保障被征收农民的知情权。

其次，确定先补偿安置后征收程序。在国外，英美等国均规定了事先补偿原则。目前，我国很多地方也建立了事前补偿制度。据课题组调研，在河北省保定市某区，当地政府2009 年在征地前6 个月就公布了补偿标准，与被征地农民签订了安置补偿协议，在1 000 亩的征地项目中，未出现一起钉子户。由此可见，先补偿安置可以减少征地矛盾。

2.6 创新多元裁决机制体系

首先，将人民调解作为解决征地纠纷的前置程序;其次，通过行政复议彻底纠正错误行政行为;对行政复议裁决不服的向法院起诉。同时，建立专门的土地纠纷裁决机构，比如在基层法院设立征地纠纷法庭，由专门机构专门人员对争议进行审查，以期实现效率性与正确性的统一。由于农民普遍欠缺法律知识，建议设立法律援助机构和法律援助基金，专门为征地法律关系中弱势一方提供法律援助，协助他们维护自己的合法权益。

［1］王永慧，张丽. 农地发展权与失地农民利益保障研究［EB/OL］.(2010 -01 -25).http://www.sociology.cass.cn/shxw/shgz/shzg/t20070712_12739.htm.

［2］甘藏春.实现被征地农民市民化［J］. 国土资源，2011(11).