政府引导和扶持民办高等教育发展研究

罗殷

我国民办高等教育经过三十多年的发展，在聚集社会教育资源、促进高等教育体制改革、加快高等教育大众化进程、培养满足社会发展的应用型人才等方面做出了重要的贡献，已逐渐发展成为我国高等教育体系中不可或缺的重要组成部分。在整体发展取得明显成效的同时，我国民办高等教育的发展仍面临着许多现实的难题和困境，如办学经费来源较为单一、师资数量不足且教师稳定性较差、优惠政策难以落实等，这些都严重制约了民办高等教育的发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，要“大力支持民办教育”，并将其作为各级政府的重要工作职责。探索并创新政府支持民办高等教育发展的相关政策和制度，是新时期推动我国民办高等教育健康、持续发展的重要条件和有力保障。

一、政府引导和扶持民办高等教育发展的理论支撑

1.准公共产品理论。准公共产品是经济学中依据产品在消费上具有的特性而分类产生的一种产品。经济学理论依据产品在消费中是否具有排他性和竞争性的属性及其排他和竞争的程度，将产品分为私人、公共产品和准公共产品三大类。私人产品的显著特点是在消费上具有排他性和竞争性，即这类产品只为购买它的消费者个人单独享用，具有利益上的独占性和排他性。公共产品的特点与私人产品恰恰相反，在消费上具有非排他性和非竞争性，即这类产品为公众所共有，具有利益上的公共性和共享性。准公共产品介于私人产品和公共产品之间，其最大的特点是具有有限的非竞争性和有限的非排他性。一般认为，私人产品应由市场提供，公共产品应由政府提供，准公共产品应由政府与市场共同提供。

我国的民办高等教育作为社会公益性事业，兼有公共产品和私人产品的特性，是一种非常典型的准公共产品。其准公共性主要表现在以下方面：一是受教育者个人在接受民办高等教育获得收益的同时，国家和社会也从中增加了收益，这种巨大的外部社会效益是正面的，且为社会公众所共享、共用和共有；二是民办高等教育的资源总量是有限的，学生及家长必须付费才能享用，每增加一个学生接受民办高等教育，必然就会在一定程度和范围内减少原有的教育资源，降低原有学生享受到的教育服务水平，这都说明了民办高等教育具有一定的竞争性和有限的排他性。正是由于民办高等教育具有非常明显的准公共产品属性，加之其本身作为社会公益性教育事业，为国家和社会做出的贡献越来越大，政府有责任和义务采取有效措施支持民办高等教育事业的发展。

2.高等教育成本分担理论。20世纪80年代，美国经济学家布鲁斯·约翰斯通首次提出高等教育成本分担理论。他认为，无论在什么社会、体制和国家中，高等教育的教育成本都应当由在教育中获得益处的各个方面分担，并且这种分担应遵循两条原则：一是利益获得原则，即高等教育受益的各方都应该承担相应的成本；二是能力支付原则，即所有从高等教育中获益的各方，都应该按照其支付能力的大小来支付教育成本。该理论的提出，不仅为缓解教育经费供给与需求之间的矛盾提供了基本的理论依据，也指明了现实的实现路径。

民办高等教育作为我国高等教育事业的重要组成部分，在解决教育资金不足、扩大教育资源总量、培养社会急需人才、节省国家人才培养成本等方面发挥了重要的作用，为国家和社会做出了不可忽视的贡献。按照高等教育成本分担理论及其相应的分担原则，政府作为公共事业的提供者与维护者以及社会与公共利益的代表，利用公共财政分担、扶持和支持民办高等教育不仅是应有之义，更是义不容辞的责任，而且这种扶持能起到“四两拨千斤”的功效。

二、政府引导和扶持民办高等教育发展的政策和制度创新

我国民办高等教育自恢复发展以来，各级政府均出台和制定了规范和促进民办高等教育发展的相关的准入制度和规范性鼓励措施，在规范和促进民办高等教育发展方面取得了很大成效。党的“十八大”提出“鼓励引导社会力量兴办教育”，表明国家关于民办高等教育法律法规政策的价值取向，已由鼓励和规范转为鼓励和引导。党和政府引导和扶持民办高等教育发展的方向越来越明确，态度越来越明朗，这必将进一步促进民办高等教育政策和制度建设的健全和规范。在现行的法律法规框架体系下，鼓励和引导民办高等教育发展的相关政策创新和制度建议主要有：

1.创设良好的社会环境，大力扶持和引导民办高等教育的发展。民办高等教育作为一种新生事物，其发展必然会受到社会环境的种种制约和影响。由于我国民办高等教育是在公立高等教育发展比较成熟、体系比较完备的情况下产生的，且其整体发展历史较短，办学积累较少，目前的办学质量及整体办学实力与公办高校还有较大差距，再加上传统的“重公轻私”观念的束缚，导致社会对民办高等教育的认可度普遍不高，甚至存有一定的偏见和误解。这势必在一定程度上阻滞和影响民办高等教育的发展，也容易造成管理机构对民办教育管理工作的“缺位”“错位”或“越位”。因此，政府层面应该统一思想，切实明确民办高等教育是高等教育整体事业发展必不可少的重要组成部分的观念，认真贯彻执行现行的相关法律法规和政策制度，引导和树立民办高等教育发展的典型，努力为民办高等教育的发展创造公平竞争和良性宽松的社会环境，大力扶持和引导民办高等教育事业的发展。

2.设立民办高等教育发展专项资金，健全和完善公共财政对民办高等教育的支持和资助体系。我国民办高等教育的办学经费主要依靠学费积累和举办者的投入，基本没有国家财政的支持和社会捐助。在目前政府和社会对民办高校的办学条件和教育质量不断提出新的、更高要求，物价连年上涨导致办学成本大幅度上升而民办高校的学费标准却多年不变或微变的情况下，民办高等教育经费不足的问题愈显突出。

民办高等教育的“公益性”和公共教育财政的“公共性”决定了政府有责任和义务对民办高等教育进行财政扶持与资助。在目前的政策框架体系下，国家应明确将各级政府设立“民办教育发展专项资金”作为一种强制性的要求而非只是建议，并逐步完善多元化的公共财政对民办高校的鼓励、扶持体系。目前可采取的措施，一是通过普惠性资助的形式，根据民办高校是否营利和学校法人财产属性的明晰程度，按不同标准或按公办高校生均拨款的一定比例下拨生均经费。二是设立竞争性项目，通过开展民办高校示范校建设，设立民办高等教育质量提升工程、教师能力提升计划等项目形式，支持和鼓励民办高校通过承担项目获取经费支持。

3.创建基于身份平等的民办高校教师社会保障制度，切实落实民办高校教师与公办高校教师的平等地位和实际待遇。作为民办非企业单位，民办高校教师的养老、医疗、失业等保险和住房公积金只能参照企业的标准缴纳，其在职和退休后各方面的待遇都远远低于公办高校教师。这不仅严重影响了民办高校教师队伍的稳定和学校整体的发展，而且也有悖于社会的公平性原则和同工同酬的劳动分配制度。

政府及教育主管部门应创建基于身份平等的民办高校教师社会保障制度，主要可采取三种途径：一是通过对民办高校按规模单独核编，允许达到规定要求的民办高校教师参加所在地、市等机关事业单位的职工基本养老、医疗保险，落实民办高校教师在职和退休后在工资待遇、养老等方面享有与公办高校教师同等的权利等；二是可以参照台湾地区的做法，民办高校教师参加事业单位养老保险，其退休后的待遇及相关费用由教职工本人、学校和政府三方共同承担，即除了民办高校教职工在职时自己缴纳的养老保险和学校配套缴纳的部分外，其与公办高校同级教师的不足部分由国家和省级财政各支出1/2；三是政府制定相关管理办法，督促和鼓励各民办高校在依法参加国家法定的基本养老保险并履行缴费义务的基础上，根据各校的经济承受能力建立教师的补充养老保险制度，并将民办高校是否建立并实施补充养老保险制度，作为学校申请民办高等教育发展专项资金的条件之一。这些制度的规范实施，不仅能有效改善教师待遇，解决民办高校教师的后顾之忧，更有利于民办高校稳定和吸引优质师资，提高学校整体办学水平。

4.扩大民办高校办学自主权，引导民办高校完善自主办学和自我管理机制。民办高等教育的健康发展，除了靠外部社会力量的扶持和政府的引导和管理外，积极的内部“自为”因素同样不可缺少。对民办高校来说，拥有充分的办学自主权，是学校发挥体制机制优势、加速激活内生发展动力、提升教育质量和持续发展的关键所在。目前，有不少省市在探索扩大民办高校办学自主权方面出台了相应的意见和措施，进一步激活了民办高校的办学活力，调动了民办高等教育工作者的主动性和积极性，在促进民办高等教育事业发展方面取得了显著的成效。在引导和鼓励民办高等教育发展时，相关的政府及其管理部门应注意力求因地制宜、结合实际，逐步扩大高校的办学自主权，如在学校法人治理结构的健全和完善、学校内部管理体制和组织架构、学科专业的设置和调整、招生规模和招生计划、收费权限、教学管理等方面予以一定的自主权，同时给予适当的监督和管理，引导学校逐步完善自主办学和自我管理的机制，从而真正形成学校依法办学、政府依法管理、社会依法监督的良性互动机制，促进民办高校进一步提高办学质量和整体办学水平。

民办高等教育在我国高等教育事业的整体发展中发挥着不可或缺的重要作用，民办高等教育事业能否实现健康、科学和可持续的发展，离不开政府的政策引导和制度支持。在现有政策体系框架内，寻求政府鼓励和引导民办高等教育发展的相关制度设计，增强各项政策的可操作性并切实加强实施力度，必将对我国民办高等教育的发展产生深远影响。