城市扩张进程中“城中村”改造问题研究

冯婷玉 顾光海

摘要：本文通过对C社区的改造情况进行调查研究，结合乌鲁木齐城市扩张的实际情况，对地处城市边缘、民族成分多、流动人口多的C社区进行分析研究，探析“城中村”改造过程中存在的问题，分析问题原因，为C社区所在城市进一步改造提出建设性的对策建议，推进新疆“城中村”改造更加快速合理的发展。

关键字： 城中村 社区 问题

中图分类号： TU98文献标识码： A

随着C社区所在城市近几年经济的快速发展，作为“城中村”的C社区面临的问题日益突出。为了进一步推进C社区经济社会的快速协调发展，解决城市扩张过程中“城中村”带来的一系列社会问题，自2004年1月1日起，C社区所在城市乌鲁木齐市全面启动“撤村建居”工程，推进城市化进程。到目前为止，该市的“撤村建居”工程实施已将近十年，在这十年里，该市的T区、S区、W区、X区已陆续完成“撤村建居”的“城中村”改造，在不断试点和探索的过程中，积累了丰富的经验，“城中村”改造工程日趋完善，但C区在2012年的改造过程中，面临一些新的问题，例如，流动人口的增多、土地资源的稀缺，人们思想的变化等问题。

一、C社区基本概况

C社区地处城市边缘，辖区总面积约1.2平方公里，总人口为330户，1077人，其中农业户口为832人、非农业户口为245人；汉族219户652人占60.9%，回族90户330人占30%，东乡族16户78人占8%。维吾尔族2户12人占1%，哈萨克族1户5人占0.1%。常住人口为512人，流动人口为565人。社区现有工作人员56名，其中干部12名、公益性岗位22人、司法警务室民警1名、自聘人员21名（其中巡防队员18名，协警3名，临聘1名）。[ 资料来源：课题组实际调查。]

二、C社区“城中村”改造存在的问题

（一）社区担负职能过多，任务繁重

“城中村”改造过程中，C社区担负的职能职责过多，任务繁重。首先，原来由村委会履行的各项职能转交由社区履行，同时社区又新增城市社区的一般功能。原村委会的职能较单一，主要是关于土地和集体资产的管理职能，设有队长和妇女队长各一名，主要传达一些上级下达的政策。而C社区不仅要承担原来村委会的职责，还要承担城市社区的社会保障、安全生产等诸多职能，因此工作多、任务重。其次，该社区外来务工人员多，流动人口多，少数民族多，维稳任务重。根据对社区干部的访谈了解到，社区的工作人员从6月到1月一直都在维稳，而社区的工作人员有限，在完成日常任务的同时还需提高警惕，完成维稳任务。

（二）社区基础设施建设相对滞后

C社区地处城乡结合部，是城市建设发展的特殊地区，既有城市的特征，又有农村的痕迹，在发展的过程中面临基础设施落后的问题。从远处看，该村各色高矮不一的楼房林立，一条泥泞的土路通向村子，进村道路两边的路灯年久失修，不再具有照明功能，村口还用的是旱厕，没有环保卫生的公共卫生间，路旁的渠道里流着生活污水，严重污染了周围的环境。经调查发现，该村公共基础设施建设严重滞后。

(三)社区管理与服务人员流动性大，素质参差不一

C社区管理与服务人员流动性较大，素质参差不齐。据调查访谈了解到，社区分为重点社区和非重点社区，C社区属于非重点社区，干部指标较少，C社区47名社区管理人员中只有7名是干部指标，其他皆为自聘人员。自聘人员文化水平较低，普遍为初中毕业，一部分是村里40到50岁没有工作的中年人，另一部分是18到20岁的青年人，上不进去学又无事可做，由于社区门槛低，于是来社区工作。社区的公益性岗位、巡防队员工资低，凡进必招，人员素质较低，缺乏有效的制约管理机制，导致稳定性差，加剧了人员的流动性，同时流动性大又加剧了人员的缺乏，只能即招即进，素质无法提升，从而形成互为因果的恶性循环。

（四）流动人口数量多、归属认同感差

C社区地处城市周边，房屋租金较低，流动人口数量较多，对社区的归属感和认同感较差。该社区住着大量的外来务工人员，但不同群体之间的界限分明，在访谈中发现不同群体的人日常交往非常少，无论是频度和深度都比较低，由于流动性强，相互之间不易建立信任关系。据社区入户干部反应，大部分流动人口白天在外打工，经常不在家，有些少数民族甚至不配合，根本敲不开门，增加了管理的难度。社区形势非常复杂，管理的难度也非常高。由于他们只是暂时的居住者，所以对身边的事物也漠不关心，没有家的感觉，缺乏归属感和认同感。

三、C社区“城中村”改造面临问题的原因分析

（一）社区权责不对等，权小责大

社区权力小责任大，权责不对等，导致“城中村”新建社区担负的职能过多。社区是最基层的单位，是与群众联系最紧密的基层组织，城中村改造过程中，社区不仅要承担村委会的部分职能，还要履行城市一般社区的职能，所以社区的责任重大。但相应的权利却很少，上级部门有很多政策需要执行，层层落实，最后都需要社区来执行，一些政策虽然出发点很好，但社区执行难度很大，特别是“城中村”流动人口居多，更加大了管理的难度。根据对社区干部的访谈了解到，政府分派的行政性事务多，社区的主要经历都花在应付政府交代的事情上，每个人同时兼几项工作，一个人可能同时干着计生、民政、社保等工作，上面每个部门的事情下面都要有人接应，但是人手就那么多，加上维稳任务重，导致工作压力很大。

（二）财政经费投入不足，公共基础设施建设薄弱

政府财政经费投入不足导致社区公共基础设施建设严重滞后。由于是老城区，城市基本格局已经形成，改造涉及的方方面面较多，所谓牵一发而动全身，因此改造难度教大，改造成本巨大，政府的财力有限，为了顾全大局，只能权衡而为，所以导致财政经费的投入不足。村民走的仍然是坑洼不平的道路，用的是摇摇欲坠的旱厕，村里随处可见“握手楼”“接吻楼”，基础设施相当薄弱，没有足够的经费去兴建公共设施是主要原因。

（三）社区工作人员待遇偏低导致流动性大

社区工作人员的整体待遇偏低导致人员流动性大。在C社区，超过一半的保洁员是该社的居民，他们是社区工作人员的主要组成部分。但是社区的工资待遇较低，导致工作人员的工作积极性不高、动力不足。特别是对于那些临时应聘进来的年轻人，工作比较单一，内容相对枯燥，更重要的是工资较低，巡防岗位一个月只有1800块钱，没有其他保障，而公益性岗位的工资只有1350，加上社保才2100元钱，有的人因为钱少，干上一两个月就甩手不干，缺乏制约和管理，人员的流动性较大。

（四）缺乏相关的政策制度让流动人口融入当地的生活

“城中村”居住着大量的流动人口，但是缺乏针对流动人口的相关政策让其真正融入当地的生活。由于“城中村”社区里住着大量的外来人口，与农村社区和城市社区相比存在着人口结构复杂、流动性强的特点，这在一定程度上增加了“城中村”的不稳定因素，加大了管理的难度。据问卷调查结果显示，该社区有64%的人根本不了解当地的落户政策，只是以一个过路人的心态居住此地，一旦工作变换就会离开此地，没有归属感和认同感，不易融入当地的生活。

四、解决C社区“城中村”改造问题的对策建议

（一）明确社区职能，坚持权责对等

明确社区职能，坚持权责对等，精简“城中村”社区工作任务。村委会变居委会，绝非是换一块牌子那么简单，相应的角色需要转换，职能需要转变，既要当好规划者、引导者，更要当好服务者和监督者，必须通过创新管理体制，明确社区职能，才能更好的实现管理和服务的理念，充分发挥“城中村”社区应有的作用，最终实现双促双赢。对于社区必须坚持权责对等的原则，不能权大于责，也不能责大于权，只有权责对等，才能做到依法履职履责。“城中村”社区的工作人员只有集中精力，明确职责，才能以更好的精神面貌为民服务，为民牟利。

（二）增强财政支持力度，改善基础设施条件

只有增强财政支持力度，加大财政投入，才能使“城中村”社区拥有强大的后备支持，基础设施条件得到彻底改善。一方面，“城中村”社区承担的工作任务多，维稳任务重，但工作人员数额有限，因此应该增加财政支持力度，才能够将人才留在基层，为基层服务。另一方面，只有加大财政投入力度，才能从根本上改善当地的基础设施建设状况。对于C社区的出行难问题，自C社区管理委员会成立后，一直为修缮这条路做相关工作。目前，他们已经把该片区需要修缮的路段上报到相关单位，并得到修缮的批准。[①资料来源：课题组实际调查。]①由此可见，只有强大的财政支持才能将政策落实到位，不断改善城中村的基础设施。

（三）提升社区管理人员的整体素质

提升“城中村”社区管理人员的整体素质，增强工作人员的稳定性。据调查访谈了解到，C社区所在城市2013年人均收入为3056元，C社区只有社区主任的收入才能达到该水平，许多大学生不愿去社区工作，提升社区管理人员的整体素质首先需要提高社区工作人员的基本收入，吸引更多优秀人才到社区来。其次，要对现有的工作人员进行培训教育，提升社区管理人员的整体素质，对社区工作人员加强管理，保障社区工作人员的稳定性。最后，形成对社区工作人员的管理制约机制，既要增加对社区工作人员自身的责任感，也要增加社会认可度。

（四）探索外来流动人口管理的新思路

针对“城中村”社区外来流动人口难以管理的难题，应探索外来流动人口管理的新思路。首先，可通过社区举办的一些活动，加强流动人口与当地社区和居民的联系。其次，可以适当吸收外来流动人口参与社区管理等工作，使他们逐步享受与当地居民同样的待遇。最后，可以挖掘外来流动人口自身潜力，积极鼓励外来流动人口建立小组，推动其自我建设与自我管理。

综上所述，城中村改造是一项“民心工程”和“德政工程”，但在改造进程中，还存在诸多问题，并将面临许多新的问题。C社区的发展还存在巨大的潜力，今后C社区所在城市的发展，应借助C社区所在“城中村”改造的经验教训，克服种种困难，破解各个难题，为当地的居民带来福利，构建一个美好未来。