分类管理:干部人事制度改革的基本路径

薛立强

(天津商业大学公共管理学院，天津300134)

党的十八大报告指出:要继续深化干部人事制度改革，使各方面优秀干部充分涌现、各尽其能、才尽其用，并规定了当前和今后一段时期干部人事制度改革的重点。在这一背景下，回顾中国改革开放以来干部人事制度改革走过的道路，总结和凝练干部人事制度改革的基本路径，无疑有利于更加深刻地理解当前的突出问题和改革重点，从而更加有效地推进改革。本文认为，改革开放以来，干部人事制度改革已经形成了分类管理的基本路径。

1 分类管理的内涵

以1980年8月18日邓小平《党和国家领导制度的改革》的讲话为标志，中国的干部人事制度改革已经走过了30多个春秋。在这30多年中，在党中央的直接领导和部署下，干部人事制度改革渐次展开并不断推进。作为一种极具中国特色的制度创新，中国的干部人事制度改革形成了分类管理的基本路径。所谓分类管理，是指打破改革开放之前“大一统”的干部人事制度，按照各类人员的特点，制定科学的分类标准，形成党管干部原则指导下的、各具特色的管理制度。［1］27

1.1 “大一统”的干部管理制度难以适应改革开放的新要求

这是干部人事制度改革的前提。“大一统”的干部管理制度萌芽于建国前党的干部管理制度，发展于建国后的计划经济时期。其基本特点，一是管理对象“大一统”，用“国家干部”这一概念统称各类干部;二是管理方式单一，用管理党政干部的方式统管各类干部;三是管理权限过分集中，被管理者缺乏权利;四是管理制度不完整，功能不健全，用人缺乏法治。党的十三大报告指出，“大一统”的干部管理制度造成了“我们长期面临两大问题:一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免”。［2］

改革开放以来，为了适应党和国家工作重心的转移，干部人事制度改革渐次展开，“大一统”的干部管理制度越来越不适应新环境、新任务的需要。首先，随着“文革”的结束和改革开放的进行，党和国家需要在较短时间内更新和补充大量符合干部“四化”要求的各级各类干部，而之前“大一统”的干部管理制度难以高效地、保质保量地完成这一任务。其次，随着经济体制改革的展开，特别是国有企业各项管理权限的下放，必然要求建立起符合企业特点的干部管理制度，而其前提则是打破“大一统”的干部管理制度。再次，随着中国“渐进式”改革的进行，政府职能和机构改革、事业单位改革逐步推进，纷纷要求建立起适应各类单位特点的干部人事制度。在这样的形势下，“大一统”干部人事制度的打破成为必然趋势。

1.2 按照各类人员的特点，制定科学的分类标准

这是干部人事制度改革的核心内容。不同于“大一统”的干部人事制度，分类管理要求按照各类人员的特点，制定科学的分类标准，进而形成不同的管理制度。如何基于干部人事制度的特征和各方面改革的要求，提出科学的分类标准，是分类管理的核心。纵观中国干部人事制度改革的进程，分类管理的标准也经过了一个不断深化的过程，先后形成了两种标准:一是以职务特点和单位类型相结合为标准，对各类人员进行纵横向划分;二是以职位(岗位)类别为标准，对相关人员进行进一步的横向划分。

第一种标准于1987年党的十三大正式提出，十四大之后进一步完善。十三大报告指出:首先，按照单位类型的不同将各类干部进行横向划分:对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员实行公务员制度;对党组织的领导人员和机关工作人员，由各级党委管理;国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，建立类似国家公务员的制度进行管理;群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。其次，按照职务职责的难易程度、责任轻重、所需资格等特点，进行纵向划分。这主要体现在对公务员类型的划分上。十三大报告指出:国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制。业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。［2］党的十四大相对简化了对各类人员的横向划分，将各种类型归并为机关、企业、事业单位三大类。［3］

第二种标准是随着事业单位人事制度改革和公务员制度的完善而形成的。其重点是在原来分类管理的基础上，进一步吸收职位分类的优点，根据职位(岗位)的性质、特点和管理需要，对事业单位工作人员和公务员进行职位(岗位)类别的划分。中组部、人事部2000年印发的《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》指出，要建立符合事业单位性质和特点的岗位管理制度，实行岗位管理。事业单位主要设置专业技术岗位、管理岗位、工勤岗位等三种类别。《公务员法》第十四条规定:公务员职位分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。①根据上述标准，经过多年的干部人事制度改革，中国基本上形成了党政领导干部、机关干部、国有企业干部、事业单位干部等干部类型，其中事业单位干部和机关干部又进一步分为不同的职位(岗位)类别。

1.3 形成党管干部原则指导下的、各具特色的管理制度

这是干部人事制度改革的目标。这一目标分为两个方面，一方面是坚持和完善党管干部原则。党管干部是中国干部人事制度的根本原则，进行干部人事制度改革是要始终坚持和完善这一原则，绝不是抛弃和破坏这一原则。党管干部原则主要包括四个方面的内容:一是党要加强对干部工作的领导，制定干部工作的路线、政策;二是推荐和管理好重要干部;三是指导干部人事制度的改革;四是做好对干部人事工作的宏观管理和监督。②改革开放以来的干部人事制度改革是党管干部原则在新形势下的继承和发展。

另一方面，要形成各具特色的管理制度。对此，党的十三大报告指出:进行干部人事制度改革，就是要对“国家干部”进行合理分解，建立科学的分类管理体制，形成各具特色的管理制度。［2］2000年《深化干部人事制度改革纲要》(中办发［2000］15号，下称15号文件)指出，深化干部人事制度改革的基本目标，是形成符合党政机关、国有企业和事业单位不同特点的、科学的分类管理体制，建立各具特色的管理制度。《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》(中办发［2009］43号，下称43号文件)进一步强调:要深化分级分类管理，完善符合党政机关、国有企业、事业单位各自特点的分类管理制度，形成内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的干部人事制度体系。

2 分类管理的形成与发展

分类管理的核心问题是分类标准。根据前述分类管理标准的发展，可以将干部人事制度分类管理改革的形成和发展分为三大阶段。

2.1 探索阶段(1980—1987年)

在党的十三大正式提出分类管理之前，这一设想已经探索了较长时间。这主要体现在下述三个方面:

(1)邓小平首先提出分类管理思想。在《党和国家领导制度的改革》讲话中，邓小平指出:“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”［4］可以说，这是关于干部人事制度实行分类管理的最早论述，指明了干部人事制度改革的基本方向。

(2)职称、吸收录用、专业人才流动等改革从不同方面进行了分类管理探索。1986年2月，国务院发布《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》，开启了改革开放以来新一轮的职称改革。③职称改革开始将专业技术人员与其他干部区分开来。20世纪80年代前期，我国进行了一系列干部吸收录用方式创新:乡镇干部实行选聘合同制、企业干部实行聘用制、国家机关补充工作人员施行考任制。干部吸收录用方式创新在干部的“入口”这一重要环节进行了分类管理的有益探索。1983年7月，国务院颁布《关于科技人员合理流动的若干规定》，允许专业人才进行合理流动。④专业人才流动打破了大一统的干部调动方式，在干部的调动环节开始呈现不同类型。

(3)《国家公务员暂行条例》的起草与干部人事制度分类管理改革总体思路的形成。1984年中组部、劳动人事部及有关部门开始起草《国家公务员暂行条例》(下称《条例》)。⑤《条例》起草的过程也是探索干部人事制度改革总体思路的过程。原人事部副部长侯建良介绍，到1987年党的十三大前夕，中国干部人事制度改革的总体思路已经形成:第一，要实行分类管理;第二，要以建立国家公务员制度作为总的突破口;第三，要实行法制化管理。“这样一个思路，一下子就从长期以来在计划经济体制下形成的，对所有干部都要实行统一管理的框框里跳了出来，有望真正实现分类管理了。”［1］28－29

2.2 形成阶段(1987—2000年)

党的十三大和十四大提出并完善了干部人事制度分类管理改革构想。以这两次党的代表大会为标志，干部人事制度改革进入了以分类管理为基本内容的新阶段。到2000年15号文件颁布，这一阶段的干部人事制度改革在多个方面展开，分类管理的格局基本形成。

(1)分类管理总体构想的正式提出。在前期酝酿和探索的基础上，党的十三大正式提出了干部人事制度分类管理的改革构想，党的十四大进一步完善了这一构想。除了前述分类标准、改革目标之外，这一构想还有下面三个方面的内容:第一，将建立和推行公务员制度作为改革的阶段性重点。第二，在行政机关建立公务员制度的同时，探索其他党政机关和企事业单位人员的分类管理改革。第三，建立健全相关配套改革措施。在十三大、十四大的部署下，干部人事制度分类管理改革已经浮出水面:打破“大一统”的干部人事制度，将“干部”在横向上分为党政机关、企业、事业单位三种类型，在纵向上分为领导干部和一般工作人员两种类型，根据不同类型人员的特点，构建不同的管理制度(见图1)。

图1 干部人事制度分类管理改革构想

(2)建立公务员制度。在充分论证和试点的基础上，1993年4月24日，国务院第二次常务会议通过了《条例》。同年10月1日，《条例》开始实施，公务员制度在中国正式建立。到2000年开始酝酿起草《公务员法》，这一阶段公务员制度的实施和改革主要包括如下四方面内容:第一，结合机构改革进行相关人员身份过渡。第二，贯彻实施录用、职务升降、培训、奖励、纪律、交流、回避、退休等制度。⑥第三，制定配套法规。第四，其他党政机关实行参照管理。

(3)党政领导干部制度改革异军突起。党的十四大之后，中国以推进党政领导干部选拔任用制度改革为重点，加快了党政领导干部制度改革的步伐。1995年中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》(下称《干部任用暂行条例》)，使党政领导干部选拔任用工作走上了规范化的轨道。同时，总结之前的试点情况，1998年中组部、人事部制定《关于党政机关推行竞争上岗的意见》，1999年中组部发出《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》，将党政领导干部竞争上岗和公开选拔在全国推开。此外，还加强了党政领导干部考核、交流、监督等关键环节的制度化建设。

(4)企业人事制度改革全面展开。这一阶段，随着国有企业改革的大力进行，相应的人事制度改革全面展开。一是以1991年中组部、人事部颁布《全民所有制企业聘用制干部管理暂行规定》为标志，企业开始全面推行聘用合同制。二是伴随着1998—2000年国企改革攻坚和现代企业制度的建立健全，中国大力加强了国有企业领导人员的选拔、考核、监督制度建设。

(5)事业单位人事制度改革酝酿突破。这一阶段事业单位人事制度改革不如党政机关和国有企业那样活跃，总体而言处于酝酿突破的阶段。具体而言，一是确定了事业单位人事制度改革的基本思路:逐步构建适合事业单位特点的人事制度，重点加强竞争激励机制的建设，以激发广大事业单位工作人员的积极性。⑦二是以专业技术职务改革和工资制度改革为突破口，探索构建适用于不同类型人员的竞争激励机制、考核机制和流动机制。

总的来说，这一阶段是分类管理改革初步形成时期，改革抓住干部人事制度中基础性、关键性的领域进行“重点突破”，取得了重大成绩。但同时改革还缺乏主动性和系统性，一些改革措施还存在不足，这些问题的解决，需要进一步的改革。

2.3 深化阶段(2000年以来)

2000年6月23日，中共中央办公厅印发15号文件，该文件对2001—2010年深化干部人事制度改革作出了全面规划。以15号文件的颁布为标志，中国干部人事制度改革进入了统筹协调、整体推进、全面深化的新阶段。

(1)党政领导干部制度改革逐步深入。第一，2002年7月，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，对《干部任用暂行条例》进行了系统完善，成为党政领导干部选拔任用管理的较为成熟的法规。第二，2004年制定实施“5+1”文件，⑧系统深化了党政领导干部公开选拔、竞争上岗、人选表决、辞职、辞职后从事经营活动、兼职等重要环节的改革。第三，2005—2006年，出台《党政领导干部职务任期暂行规定》等五个法规文件，⑨全面加强了对党政领导干部的日常教育、管理和监督。

(2)公务员制度走向完善。其主要表现是《公务员法》及其配套法规的颁布实施。《公务员法》于2005年4月27日在十届全国人大常委会第十五次会议上表决通过，2006年1月1日起施行。《公务员法》扩大了公务员的范围，明确了党管干部原则和公务员管理体制，完善了公务员类别划分、退休、工资福利保险等制度，是对《条例》的全面完善。伴随着《公务员法》的颁布实施，主管部门还制定了一系列配套法规，中国特色的公务员制度日臻完善。

(3)全面推进事业单位人事制度改革。这一阶段，随着事业单位改革的深入进行，事业单位人事制度改革形成了总体规划、重点突破、全面推进的良好局面，成为干部人事制度改革的一大亮点。第一，中组部、人事部于2000年7月印发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，提出了事业单位人事制度改革的总体规划和新的人员分类标准。第二，制定一系列《实施意见》，⑩推进不同类型事业单位的人事制度改革。第三，以完善聘用制为中心，深化事业单位人事制度关键环节的改革。其主要表现是2002年7月《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》的颁布。

(4)有重点地推进国有企业领导人员管理制度改革。第一，制定实施《国有重要骨干企业领导人员任职和公务回避暂行规定》等法规文件，规范国有企业领导人员的回避、考核、选聘等环节。第二，颁布《关于加强中外合资企业中方国有股权代表及高级经营管理者管理工作的意见》(中组部、国家经贸委、财政部2000年12月4日印发)，全面加强对中外合资企业中方领导人员的管理。

在前期改革的基础上，15号文件对2001—2010年的干部人事制度改革进行了全面规划，成为推进改革的重要动力。根据15号文件的部署，党政领导干部、公务员、国有企业、事业单位干部人事制度改革都取得了重大进展，分类管理的格局总体成型。

3 分类管理改革的基本经验和启示

当前和今后一段时期，中国要按照党的十八大的部署，积极稳妥地推进竞争性选拔干部方式、完善干部考核评价机制、健全干部管理体制、优化领导班子配备和干部队伍结构、加强和改进干部教育培训、加大培养选拔优秀年轻干部力度等方面的改革。在改革中，吸收和借鉴改革开放30多年来分类管理改革的基本经验和启示，必将有利于从总体上把握和推进这些改革。

3.1 要始终基于中国政治制度的特点推进改革

干部人事制度是中国政治制度的核心内容之一。干部人事制度改革是最具中国特色的改革之一。改革绝不是要破坏和改变中国的政治制度，而是要健全和完善这一制度。这是干部人事制度改革始终坚持的基本要求。这一要求体现在改革中，就是要始终基于中国政治制度的特点推进改革。中国政治制度最突出的特点，就是党居于领导核心地位，发挥着统揽全局作用，其他一切政治组织和政府机构都要在党的领导下做好本职工作。这一特点体现在干部人事制度改革过程中，就是要坚持党管干部原则，在党中央的直接领导下积极稳妥地推进改革。实际的改革进程也是这样的。无论是1987年党的十三大提出分类管理的基本思路，还是2000年15号文件、2009年43号文件的制定实施，都是在党中央的直接领导下进行的。在具体制度的改革中也是这样。例如，在《公务员法》的起草和审议过程中，党中央、国务院进行了“一次确定”、“四次审核把关”、“两次集体审议”，审议时中央领导同志“讨论非常细致”。［1］153进一步推进改革，也要始终基于上述中国政治制度的基本特点。

3.2 要主动与中国改革的总体进程相适应

改革开放以来，中国进行了党政分开、政企分开、政事分开等一系列改革，政治、经济、文化、社会等方面高度一体化的制度逐步向功能分化和效率化转变。干部人事制度的分类管理是推进中国整体改革进程的重要条件。在改革进程中，一方面，政治、经济、文化、社会等方面的功能分化和效率化要求干部人事制度分类管理改革。例如，党政机关、事业单位、企业对领导干部和一般工作人员的要求是不同的，对管理这些干部和工作人员的方式方法的要求也是不同的，这就需要打破原先“大一统”的管理方式，建立起反映各领域特点的、分类管理的方式。另一方面，干部人事制度改革也要主动适应各方面改革的要求，对改革发挥推动作用。众所周知，中国的改革是渐进式改革，是分阶段、分步骤、分领域地进行的。这就形成了，在一定时期内，推进哪个领域的改革和发展，就进行哪个领域的干部人事制度改革，构建适合这个领域的具体的干部人事制度。只有这样，相关领域的改革才能够获得成功。因此，干部人事制度改革的过程也是一个与中国的整体改革进程相适应的过程。进一步推进改革，要与中国整体的改革战略和具体的改革部署相适应，在整体改革的进程中推进干部人事制度改革。

3.3 要注意阶段性进展与总体规划相适应

21世纪以来，中国的干部人事制度改革有了总体规划的指导(15号文件、43号文件)，形成了先提出总体性规划、之后以阶段性进展实现规划目标的良性局面。进一步推进改革，要注意阶段性进展与总体规划相适应。当前，重点是根据43号文件的部署，有计划、分步骤地推进党政干部制度改革，逐步健全干部选拔任用、考核评价、管理监督和激励保障等机制;统筹推进国有企业、事业单位人事制度改革，逐步完善与公司治理结构相适应的企业领导人员管理体制，健全符合中国特色现代国有企业制度要求的企业人事制度;按照加快推进事业单位分类改革的总体要求，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，创新管理体制，转换用人机制，形成权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力、符合事业单位特点的人事制度。

3.4 要注意重点突破与整体推进相结合

干部人事制度改革绝不是一帆风顺的，而是一个不断面临问题、解决问题、克服困难、取得成绩的过程。因此，改革的过程往往是先实现某一方面的重点突破，然后在此基础上逐步展开，最终实现整体推进。例如，第一阶段的改革以企业改革为突破口;第二阶段的改革中，党政领导干部制度改革和公务员制度是改革重点;在第三阶段，事业单位人事制度改革成为一大亮点。当前，43号文件也明确指出了党政干部制度改革、国有企业人事制度改革、事业单位人事制度改革的重点，应围绕这些重点做好分工、调研和规划，力争取得突破，在此基础上实现整体推进。

中国的干部人事制度改革在取得巨大成绩的同时，“一些深层次的矛盾和问题还未得到根本解决，在改革中又出现了一些新矛盾新问题”。因此，干部人事制度改革仍然任重而道远。尤其是以职位(岗位)类别为标准，对相关人员进行进一步横向划分的改革，尚处于起步阶段，改革仍将面临一系列困难和障碍。当前，应按照党的十八大的总体部署，大胆探索，科学规划，细化分类，注重实施，继续推进干部人事制度改革取得新进展。

注 释:

① 《公务员法》授权国务院对于具有职位特殊性、需要单独管理的，可以增设其他职位类别。

② 《中共中央关于加强党的建设的通知》(中发［1989］9号)。

③ 在1978年“全国科学大会”之后到1983年9月，中国曾进行过一轮职称评定工作。但由于职称制度本身的缺陷、经验不足，以及历史遗留问题太多等原因，职称评定工作中出现了论资排辈、降低标准、扩大评定范围、片面强调学历和论文等一系列问题。鉴于此，1983年9月，中央书记处和国务院决定暂停职称评定工作。

④ 1986年7月，国务院发出《关于促进科技人员合理流动的通知》，对这一规定进行了进一步完善。

⑤ 当时的名称是《国家机关工作人员法》。

⑥ 《国务院关于印发＜国家公务员制度实施方案＞的通知》(国发［1993］78号)。

⑦ 十三大报告提出，根据分类管理的改革思路，企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或事业单位依照各自的章程或条例进行管理。十四大报告提出，要加快人事劳动制度改革，逐步建立起符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制。十五大报告提出，要深化干部人事制度改革，引入竞争激励机制。

⑧ “5+1”文件为:2004年4月中央政治局会议审议通过的《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》等五个法规性文件，以及2004年1月中纪委、中组部联合下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》。

⑨ 这五个法规文件为:《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》、《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》。

⑩ 这些实施意见包括:《关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见》(中组部、人事部、科技部，2000年3月30日)、《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》(中组部、人事部、卫生部，2000年3月30日)、《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》(中组部、人事部、教育部，2000年6月2日)、《关于深化广播影视事业单位人事制度改革的实施意见》(中组部、中宣部、人事部、国家广电总局，2002年12月20日)、《关于深化文化事业单位人事制度改革的实施意见》(中组部、中宣部、人事部、文化部，2003年1月23日)、《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》(人事部、教育部，2003年9月17日)、《关于深化新闻出版事业单位人事制度改革的实施意见》(中组部、中宣部、人事部、新闻出版总署，2006年4月8日)。

［1］ 侯建良.公务员制度发展纪实［M］.北京:中国人事出版社，2007.

［2］ 沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，1987－10－25(1).

［3］ 江泽民.加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，1992－10－12(1).

［4］ 邓小平.党和国家领导制度的改革［C］//邓小平文选:第2卷.北京:人民出版社，1994:331.