挥起法治“金箍棒”

文/刘婷婷 欧阳晨雨

挥起法治“金箍棒”

文/刘婷婷 欧阳晨雨

2013年1月1日到29日，一个史无前例的“重霾日”。一些地区雾霾日数为24天，仅五天没有“黑云压城”。除北京之外，天津、河北、河南、山东等多个地区也被灰霾所笼罩。

为了应对极端恶劣的空气，北京紧急启动了更严格的防控应急措施，主要在机动车、工业、燃煤、扬尘四个方面，政府带头停驶30%的公车，加大对大货车遗撒、尾气超标等查处力度，让百余家重点排污企业、规模较大的排污企业停产。

颇为严厉的措施，折射出政府铁腕治污的决心和态度，但并非釜底抽薪的良策。从长远来看，只有拿起法治的武器，才能有效驱散雾霾。

修法留住蓝天

代表民声的“两会”，自然不会放过雾霾这个关键词。

第十、十一届全国人大代表，重庆市律师协会会长韩德云曾连续七次向全国人大提交建立官员财产申报与公示制度的建议，答复是“正在积极开展工作”“适时向全国人大提出立法建议”“结合实际对制度设计进行了研究论证，并已经着手起草建议稿”等，却迟迟未见实际“战果”。但是，与之形成鲜明对照的是，雾霾立法在短短的时间内，就迅速转到了讨论立法的环节。来自社会公众的强烈支持，让雾霾立法罕有异议。

2013年1月29日上午，在新浪微博拥有千万粉丝之众的北京市人大代表潘石屹发起了相关投票，呼吁尽快出台《空气清洁法案》，近3万人参加投票，超过98.8%的网民支持立法。

在2012年年初的河北省“两会”上，一份“关于改善和提高省会大气环境质量的建议”被列为政协会议“一号提案”。2013年11月，《四川省灰霾污染防治办法》向社会公开征求意见，获得投票数居前三。在12月5日该省政府法制办召开的立法项目听证会中，“治霾办法”同样成为专家学者和法律工作者呼声最高的拟立法项目。

2014年年初，刚从国外出差回来的陈光标，熬夜录完了一段音乐视频——《立法治雾霾》。“睁开眼睛看看环境，空气已变奢侈品；当医院如此拥挤，富裕有何意义？只有立法才能治理，健康一刻都等不及；减少排放依法执行，让环保先于经济”，意图尽在字里行间。

既不是全国人大代表，也不是全国政协委员的陈光标，已是连续14年旁听“两会”。这次，他不仅推出了歌曲《立法治雾霾》“建言”，还准备了长达2000字的文字建议《制定〈雾霾防治条例〉，依法治理雾霾》。

在强大的公民力量推动下，地方相关立法有如雨后春笋。2013年1月29日，北京市发布《大气污染防治条例(草案送审稿)》，面向公众征求意见。这部环保法规明确，遇到大气严重污染等环保突发事件，可责令排污单位停产，部分机动车停驶；在一定区域内机动车拟限行；停车三分钟车辆应主动熄火；超四级风停止拆除工程等。

不到半年后，四川省出台的《灰霾污染防治实施方案》也作出规定，如控制秸秆焚烧、整治扬尘污染、加强燃煤和油烟污染治理、加强机动车污染控制、控制高耗能高污染项目建设、淘汰落后产能、加强重点行业污染治理以及加强生态建设等。

2014年2月20日，陕西省委书记、省人大常委会主任赵正永强调，除了有计划地关停一部分西安周边污染较大热电厂外，“应该为治理雾霾天气专门立法，从源头上防止污染”。

除了上述省份外，山东、江苏等省份也出台了若干地方性法规，对雾霾治理进行专项立法。不过，尽管这些地方性法规起到了“探路者”作用，但也有一些痼弊难以克服。比如，地方性法规效力有限，空气污染单靠某个城市，即便下猛药也难以去除顽疾。事实上，北京空气不仅仅在于城市污染，也与周边地区污染物传输有关。倘若不能斩断污染源，就难以在一个层面取得成效。

从国家立法层面看，存在三条进路。一是对以环境法为核心的法律制度体系进行修缮，将防范大气污染内容纳入；二是另辟蹊径，在生态文明建设领域构建一部统揽全局的国家法律；其三就是出台“空气清洁法”，明确各方在空气治污中的责任，形成“跨区域联动”效应。

环境公益诉讼的困局

需要正视的是，1986年《大气污染防治法》就已经出台，但自2000年以来却一直没有重新修订。2010年，环保部将修订的《大气污染防治法》草案提交给全国人大法制办，但至今未列入立法计划。

牵一发而动全身。如果《大气污染防治法》得以修订，与之相关的《环境保护法》、《行政诉讼法》等法律也亟待有所突破。

环境公益诉讼，始终是一个难以攻克的关口。2014年3月，一则石家庄市民因雾霾状告环保局索赔1万元的消息引发热议，这也成为全国首例个人状告环保局的环境保护公益诉讼案件。

对于许多石家庄居民而言，面对300多的API空气污染指数似乎都已麻木，因为爆表情况屡有发生。不过，该市新华区的李贵欣却反应强烈，拿着一份行政诉状到裕华区人民法院申请立案，让市环境保护局成为了被告。李贵欣诉求其依法履行治理大气污染职责，并赔偿损失。按照《行政诉讼法》规定，环保部门履行保护职责不力，公民可以起诉。但是，原告能否以侵权为名要求环保局赔偿，还没有定论。目前，就雾霾问题而言，还难以确定责任主体和责任份额。

雾霾来源复杂，加之气象影响，排放主体众多，确定责任实属不易。如依据环保法规，需明确污染受害者和致害企业。但就本案的雾霾污染而言，谁是污染主体尚不清楚，很难去找特定企业赔偿。按照谁排放谁承担民事赔偿责任之原则，环保局并不是造成损害的直接侵权主体。要求职能部门赔偿1万元，计算标准和依据，也都是一个问题。

单就受损害事实举证看，便有不小难度。如被告予以否认或提出异议，就需原告拿出监测结果予以反驳。对于缺乏财力和技术支持的原告，无疑是个硕大的拦路石。

从环境公益诉讼的现状看，国家立法和司法仍有很大提升空间。尽管《民事诉讼法》修订时，对环境民事公益诉讼做出了原则规定，但指出要专门环境保护立法予以规定，而目前环境保护立法却缺乏规定；《行政诉讼法》对环境行政公益诉讼还没有规定。正在修订的《环境保护法》，虽然规定了全国性环保社团组织的诉讼权利，但到目前，该法毕竟还没有正式通过，由谁提起环境保护公益诉讼，目前还没有统一答案。

从之前的实践看，在环境保护公益诉讼上的尝试，有如“九龙治水”，有的由环保厅局提起，有的由检察院提起，有的由中华环保联合会等组织提起，当然也有个人来提起的，但还缺乏统一的模式。基于地方保护主义，一些地方党委和政府给法院施加压力，也对环境保护公益诉讼造成了困难。由此看来，李贵欣对雾霾提出的诉讼，实在不令人乐观。假使有了法律依据，环境公益诉讼就不是难题，在公众监督下，雾霾将得到更好遏制。

除了立法、司法，有关部门的执法同样重要。在治理雾霾上，不乏可圈可点之处。在四川省成都市，六个部门联合启动为期五个月的“今冬明春扬尘污染专项整治行动”，率先将扬尘治理纳入干部政绩考核，每个月都会通报排名倒数的10个工地、治理效果最差的10个街办。

2013年12月10日，一张“罚单”令人眼前一亮。按照《辽宁省环境空气质量考核暂行办法》，依据超标程度，辽宁首次给八个城市开出“雾霾罚单”，罚缴总计5420万元。

浮出水面的环境税

尽管这些举措体现了政府的治理决心，但也有专家指出，“污染的日趋严重，不是没有法律法规，而是在于缺乏有效的执行，上至国家层面的《大气污染防治法》，下至各地方的《机动车尾气排放管理办法》、《沙尘防治管理办法》等，基本规则均已建立，贯彻力度并不如意。

之前，中国人民大学法学院教授、中国环境资源法学研究会常务理事周珂表示，执法不到位、民众自觉守法意识薄弱等，均是造成大气污染的原因。但从更深层次看，还在于政绩观不够端正。有专家指出，我国大面积雾霾天气出现，主要源于近年来我国经济增长方式的粗放，以资源高消耗、环境高污染、资金高投入为代价的GDP高速增长，导致大气严重污染。

要治雾霾，先治思想。思想雾霾不除，环境雾霾也难消除，需要改变的，不仅是官员、企业，也包括一般的民众。如果没有从思想深处刮起一场风暴，雾霾还将继续停留在“等风靠雨”中。实践充分证明，在治理大气污染问题上，法治并非唯一的良药，综合利用政治、经济、财税、法律等多种杠杆，才能更好地赶走拦路虎。

进入分税制改革的第20个年头，环境税已浮出水面。今年的政府工作报告提出，做好环境保护税立法相关工作。今年“两会”期间，民进中央建议，在治理雾霾上更多地发挥市场作用，一方面加大环境保护投入，另一方面发挥税收的调节作用，加快环境税出台。

这一说法并非空穴来风，得到了全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂的印证。今年3月9日，据其宣称，环境保护税法草案由国务院有关部门起草，在条件成熟的时候，会由国务院依法向全国人大常委会提请审议。

环顾全球，征收环境税是通行做法。通过征收这种带有惩罚性质的税种，可以让产生污染的企业付出更多代价，进而遏制污染的扩大化，消除雾霾发生的深层障碍。

曾有人表示担忧，排污企业会将所缴纳税金列入生产成本转嫁给消费者，造成“企业污染社会负担”怪圈。诚然，短期来看，环境税出台后企业运营的环境成本势必提高，但当前正在深化的结构性减税政策，也为出台环境税预留了改革空间。

通过综合清理环境相关税费，将排污费等列入环境税体系，出台资源税、环境税以及对节能企业必要的财政补贴等综合措施，企业整体税负不会短期急剧上升。从长远来看，适当的环境税政策，还将刺激绿色投资与绿色就业，促进长期经济增长，而与之关联的生存环境，则将受益匪浅。