农民工社会救助的薄弱及其制度构建

常永青++于禄娟++赵青

摘 要：农民工的救助问题已经成为当今社会的热点问题。我们要正视问题的存在积极的探索一条适合农民工救助的发展之路。本文分析了农民工社会救助的薄弱环节，提出了农民工社会救助制度构建的对策。

关键词：农民工；社会救助体系；构建

目前，我国以城市居民最低生活保障、农村困难户救济和“五保户”救济、灾害救济以及其他救济为主要内容的社会救助体系建设已经取得了很大成就，在保障最困难群体的基本生活、促进经济发展，维护社会稳定方面发挥了重要作用。但是，应该看到，现行社会救助体系还有很多不足，没有充分发挥它应有的作用，最明显的缺陷之一，就是将农民工排斥在社会救助的大门之外。

农民工为我国的现代化建设作出了巨大的贡献，但在农民工的社会救助上，目前只有少数发达地区的用人单位为部分农民工办理了养老、失业、医疗保险手续，缴纳保险费，而大多数地方则没有为农民工提供社会救助。使农民工无法享受起码的劳动福利保障，具体表现如下：首先，从最低生活保障上看：我国目前在城市中已经普遍建立起了最低生活保障制度。但是它所保障的对象是人均收人低于当地生活保障标准的持有非农户口的城市居民，因此，农民工与城市最低生活保障制度无缘。当农民工在城市无法生存下去的时候，只好选择回农村或者通过一些非法途径来达到谋生的目的。其次，从失业救助方面看：在就业上，农民工大多从事的是城市工人不愿从事的最苦、最累、最脏、最险的工作，拿到的却是最少的工资，而且欠薪现象时有发生。在失业时候，城市居民在失业期间有失业补助，但农民工却没有；在失业期间，他们多数是靠自己过去的积蓄生活，或靠向亲友、老乡借钱生活，也有一小部分人不得不离开城市回家去据学者调查，前者占77.2 %，后者仅占14.6%。最后，从医疗救助上看：农民工尽管是以青壮年为主的群体，但生病也是在所难免的。据调查显示：有36.4%的农民工生过病，甚至多次生病。他们生病以后有59.3%的人没有花钱看病、而是仗着年轻，体质好，硬挺过来的。当然另有40.7%的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的不足实际看病费的1/12，农民工因病致贫的例子也屡见不鲜。

一、建立和完善农民工社会救助体系的重要性

第一，有利于和谐社会的构建。我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。要实现这一目标，必须使全体社会成员都享有平等权利，共享改革发展成果，这就要求解决好涉及农民工权益的一系列问题。

第二，有利于维护社会稳定。农民工背井离乡外出打工，在城里举目无亲，也不能像市民一样享受最低生活保障制度，一旦长时间找不到工作，在城市中就会面临生存威胁。这时很他们容易走上违法犯罪的道路，成为社会稳定的一大隐患。建立农民工社会救助体系，给失去生活保障的农民工适当的救济，不仅有利于其基本生活需求的满足，还可以从一定程度上减少社会动荡的因素，维护社会的稳定。

第三，有利于缓解农民工的生存困境。当前我国对农民工的保障主要是社会保险。从实践来看，社会保险关系只适合农民工中的高收入者，而对绝大部分农民工来说，并不具有真正的保障价值。因此，在经济水平不高、社会保险制度还未成熟的情况下，社会救助制度就成为缓解农民工生存困境的理想选择。

二、农民工社会救助的薄弱原因分析

城市中的社会救助体系之所以将农民工拒之门外，原因是复杂多样的，归结起来可以从以下几个方面得到说明。

1.体制上的原因。我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障权缺失的根本原因。由于城乡二元社会结构使城乡严重分离。带有城乡二元社会结构色彩的户籍制度，不仅使农民与市民严格区分，而且也使“农民”二字长期被作为一种身份标记成为身份卑微、社会地位低下的代名词。农民及农民工也就当然地成了城里人眼中的“二等公民”。这样，城镇的社会保障制度冷眼农民工也就不足为怪了。但存在未必就是合理的。城乡二元社会结构的消极作用已显而易见，它造成了城乡严重不平等，使农业滞后，农民收人低下，并进一步影响到我国城市化水平的提高。随着市场经济的完善，以及传统户籍制度的改革，城乡二元社会结构必将会被一元的居民社会所替代，“农民工”这个概念也必将成为历史的陈迹。当然，也就不会存在农民工的社会保障问题了。

2.立法上的原因。我国《社会保险费征缴暂行条例》规定养老、失业保险费的征缴范围为：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。据此，用人单位只为本部门的“城镇职工”缴费是不算为过的。因为这是有“法”可依的。但我们也应注意到，我国《宪法》第45条明文规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，社会保障权，应是全体公民的社会保障权，而不应成为少数“市民”的专利。前述条例也因其违宪而当然无效。

3.思想观念上的原因。一种观点认为：政府承担城镇居民特别是下岗职工社会保障的负担已经是异常沉重了，因而对农民工的社会保障已无力承担。这种观点违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是”市民”政府。城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正当理由。况且，中国经济已持续高速增长了20多年，国家的经济承受能力也在逐渐增强。那种以国家财力不足作为不考虑农民工社会保障的理由已越来越不充分。同时，对农民工的社会保障代价估计过高也是一个误区。虽然政府承担相应的财政责任是必要的。但主要责任却可以通过制度设计和现实政策的引导来调动雇主和农民工责任的积极性。另外，还可以动员社会资源。另一种观点认为：农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，并且有土地，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，完全不必将他们纳人城镇社会保障体系。其实，“农民”并不是一种固定不变的身份标记，而只是一种职业。农民工已逐渐从这种职业中分化出来，成为非农职业的劳动者，他们和农村社会的“隔阂”也越来越深。因此，农民工中的绝大多数并不愿意回到农村队伍中去。另外，农村土地的生活保障功能也在随着农村人口的增多、种地成本的不断上升、农产品的价格逐渐下降而逐渐削弱。因此，该观点既不符合绝大多数农民工的意愿及现实选择，也不符合农村的实际情况。还有一种观点认为：中国政府以往并未承诺过解决农民的社会保障问题，农民工仍然是农民身份，因而同样可以不考虑。然而，现代社会保障已不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。因此，社会保障制度的确立在本质上并非是政府承担已有的承诺，而是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必要举措，政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础。endprint

三、农民工社会救助制度的构建

第一，完善农民工社会救助的法律体系，规范农民工社会救助事业所涉及到各种社会关系，明确农民工社会救助的性质、对象、内容、标准、相应的申报审批程序和资金来源等等。同时，还要切实加强法律的执行，做到有法必依，执法必严，违法必究。另外当前农民工群体中存在着大量的法律救助需求，而法律救助资源却十分有限。为改善这一状况，国家要建立专门的农民工法律咨询中心、援助小组，为救助资金提供更大投入。同时还要鼓励社会力量广泛参与，整合更多更广的援助资源，建立起对农民工群体的法律援助和司法保护的保障机制。

第二，创新工会组织形式，提高农民工的组织化程度。政府应该针对农民工流动性大的特点，坚持源头建会、属地管理、联合互动、双向维权的原则，并简化农民工加入工会和转会的手续，实行农民工集体登记入会、开设农民工入会窗口等多种形式，使农民工及时方便地加入工会。

第三，加大对农民工的培训力度。救助农民工的重要工作之一就是通过为其提供教育方面的援助，改变其在知识资源占有方面严重缺乏的局面，提升其知识技能。根据《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》要求，各级地方政府要积极采取措施，引导和鼓励农民工自主参加职业教育和培训，并为农民工提供免费职业技能培训的渠道，来提高农民工的职业技能。

第四，大力发展社会互助，实现农民工救助主体的多元化。对农民工群体的社会救助是全社会的共同责任，因此要坚持“政府主导、公众参与、互助发展”的原则，以巩固、完善现有的社会互助活动为基础，积极开拓社会互助的新领域、新内容，加强社会互助的政策、法规和工作体系建设，使之逐步向制度化、规范化的方向发展。同时组织发动义工在农民工群体中开展各种社会救助工作。

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[5] 王冰霞. 建立适合农民工社会救助制度的意义分析[J].人才资源开发.2011（08）

作者简介：常永青（1978-），男，河北邢台职业技术学院马列部讲师，法学硕士，主要研究方向：民法学；于禄娟（1976-），女，河北保定学院政法系讲师，法学硕士，主要研究方向：法学；赵青（1983-），女，河北保定学院政法系教师，教育学硕士，主要研究方向：教育管理。endprint