把握政府投资审计职能定位创新政府投资审计工作

应国平

政府投资审计是国家审计机关依据《中华人民共和国审计法》及其实施条例等法律法规对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。政府投资审计监督的范围已逐步由真实性、合法性审计逐步过渡到管理性审计、效益性审计，审计方式由工程决（结）算逐步过渡到跟踪审计，初步形成了较完善的政府投资审计理念和方法。地方审计机关应站在一个全新角度和一个全新高度正确把握政府投资审计职能定位，在政府投资审计工作中应勇于理论和实践创新。下面从把握政府投资审计职能定位角度，对创新政府投资审计工作进行了一些思考。

一、创新政府投资审计理念

一是提升政府投资审计工作为我市经济社会发展服务的理念，围绕党委政府的重大投资决策部署开展政府投资审计。随着政府重大重点项目快速推进，新城建设日新月异，旧城改造取得突破，为适应城市建设“大投入、大建设、大发展”的形势需要，政府投资审计工作要不断创新工作思路和方法，全面审计、突出重点，找准政府投资审计工作的关键点、切入点，围绕构建财政审计大格局思路，理念要新、眼界要宽、思路要广、方法要多、重点要突出、热点要聚焦，不断拓展政府投资审计领域，将政府投资相关的建设单位、行业主管部门、行政管理部门作为政府投资审计监督的重点对象，将全部政府性投资项目纳入审计视野，努力构建政府投资审计工作新格局，实现政府投资审计工作新发展。

二是提升政府投资项目管理审计在政府投资项目决（结）算审计中的地位，在制度、体制和机制层面上为市委市政府提出切实可行建议。以服务政府经济社会发展目标来开展投资项目审计工作，通过工程决（结）算审计、工程投资管理审计和工程投资专项调查审计等审计方式，关注政府投资项目管理中的薄弱环节，注重揭示和反映政府投资管理中的普遍性和特殊性问题，揭示和反映政府投资项目管理中存在的重大问题，分析问题产生的原因，从制度、体制和机制层面上提出高质量的建议，促进健全有利于政府投资工作科学发展的外部环境，当好政府投资决策和管理工作的好参谋和好助手。

三是提升绩效审计在政府投资审计工作中的地位，创新政府投资审计工作模式。注重政府投资项目的政策执行、项目管理、资金使用、资源利用、行政效能等方面评价工作，促进政府投资建设单位、行业主管部门、行政管理部门等转变职能和观念，提高政府投资项目管理效能。注重对政府重大重点市政项目和重要民生资金建设项目开展绩效审计，政府投资绩效审计实际上是以工程项目的计划、组织、决策和控制等管理职能为对象的一种经济效益审计，发挥审计监督与服务职能，坚持以项目资金为主线，以项目管理为基础，对项目建设全过程进行审计，在项目管理审计基础上对政府投资项目绩效进行评价。

二、创新政府投资审计工作制度

一是尽快研究制定和完善地方政府投资审计的相关规章制度。制定和完善政府投资建设项目审计监督管理办法，明确审计机关在政府投资项目审计的法律地位，为实施政府投资审计创造良好的法律、法规环境；建立政府投资审计经费保障制度，制定和完善“政府投资项目审计经费保障管理办法”，政府投资项目审计所需要的审计经费应由财政予以充分保证，纳入财政预算管理，专项用于政府投资项目审计。

二是建立和完善政府投资审计工作协调配合机制。通过与发展改革委、重点办、建委、财政局、监察局等部门建立政府投资项目审计工作联席会议制度，不定期地向各成员单位通报政府投资审计结果，更好地发挥投资监管机制的整体效能作用。通过与政府投资建设责任单位建立审计工作联系制度，及时了解和掌握政府投资项目建设进展情况，及时提供政府投资审计业务指导。

三是完善审计部门投资审计工作机制和业务制度。制定和完善政府投资项目竣工结算审计操作规程、政府投资项目结算审计审核会商管理暂行规定等方面规章制度，完善政府投资审计工作程序，完善委托工程造价咨询公司工程结算审计工作规范和业务流程，完善委托社会中介公司协议及承诺文书，明确委托业务双方权责利关系，实现投资项目长效管理，形成用制度管人、按制度审计的良好局面。

三、创新政府投资审计工作管理

一是规范投资审计管理，夯实投资审计基础工作。逐步完善政府投资项目信息收集、整理、归纳、更新等工作，有计划开展政府投资项目基本情况的调查摸底工作，建立和完善政府投资项目审计对象数据库，保持对项目动态信息的定期更新，创造条件实现现场审计实施系统和日常项目管理运用审计管理系统在政府投资审计工作中的运用，提高政府投资审计工作效率，为政府投资审计工作科学发展奠定基础。

二是严格执行项目计划管理，杜绝项目安排随意性。将投资审计项目列入了地方年度审计项目计划管理，结合政府投资建设项目计划、项目实施、项目竣工情况，在调查研究基础上，每年从符合审计条件的政府主导投资的建设项目库中选择投资项目列入年度审计工作项目计划，经审计机关党组讨论通过后报市政府批准实施。投资审计项目纳入年度审计项目计划管理后，项目计划在执行中一般不追加任务，体现投资审计项目计划的严肃性。

三是加强聘请外部人员的管理，确保协审工作质量。为有效缓解政府投资审计力量不足与审计工作任务繁重的矛盾，通过政府购买劳务、服务外包等方式，积极聘请外部专业人员参与政府投资建设项目审计。规范聘请外部人员参与政府投资审计工作的行为，通过采取建章立制、严格准入、质量控制、结算复核、业务考核等多项管理措施，加强对外聘人员、协审质量、协审风险、廉能建设等方面的监督管理，确保政府投资审计工作质量。

四、创新政府投资审计工作方法

一是做好投资项目决（结）算审计工作，加强工程项目管理审计。政府投资审计工作应以结算审计为基础，加大项目管理审计力度，丰富投资审计内容，投资审计工作应实现从单纯的工程决（结）算审计向工程管理审计发展。政府投资项目管理审计包括前期基本建设程序管理、招投标程序管理、合同管理、签证变更管理、项目资金管理、工程预算执行管理、工程造价控制管理、工程结算数超概算以及工程质量等内容，投资审计层次提高，投资审计内容在每年财政“同级审”报告中才能得以较大篇幅反映，体现投资审计工作成果，投资审计工作地位才能体现。政府投资项目管理审计充实了项目投资审计报告的内容，审计报告不再是简单的核减数字，还包括项目管理方面的问题，并针对性的提出整改意见和建议，对于政府投资相关的建设单位、行业主管部门和政府行政管理部门提高政府投资项目管理水平、提高政府投资效益有重大意义。

二是做好财务审计与工程结算审计有机结合工作，逐步改变单纯的工程结算审计方法。整合审计资源，充分发挥审计部门财务审计职能优势，将基建财务审计与工程结算审计相结合，及时交流沟通，发现问题疑点，让投资审计不留死角，将工程竣工结算审计与工程财务决算审计同步进行，促进基建工程结算和项目资产的顺利移交。积极思考和探索财务审计方法在工程结算审计工作中运用课题。目前，工程项目结算审计工作主要是由有资质的专业工程师完成，审计方法采用工程预决算工作方法，部分工程结算审计取证不够完善；财务审计取证严谨，以事实为依据，以财经法律为准绳，财务审计方法在一定程度上能弥补工程结算方法的不足，财务审计方法运用在投资审计工作中是大势所趋，对提高工程审计质量和防范审计风险意义重大。

三是做好建设项目跟踪审计工作，实现投资项目的全过程监督。检查政府投资相关部门有无依据党和国家重大方针政策及时出台地方政府投资相关配套政策、实施细则等；检查政府投资相关行业主管部门、行政管理部门有无依法履行各种行政管理的职能，严格执行各项政策，严格项目管理。规范和完善政府投资项目审计监督工作，正确处理管理和监督关系，建立重点项目跟踪审计制度，主动跟进，关口前移，源头防控，实施动态监督，及时发现和解决问题，把问题解决在萌芽状态，做到事前预防、事中控制和事后监督，促进项目建设单位控制造价、加强管理、提高效益。

五、创新政府投资审计廉能管理

一是通过建章立制工作，从制度层面上加强政府投资审计效能建设。将政府投资项目结算审计程序、步骤、要求等以制度的形式确定下来，使投资审计工作公开透明、有据可依、阳光运行，最大限度的减少自由裁量权，规范投资审计行为。通过制度建设，进一步推动政府投资审计工作的法制化、制度化和规范化，促进政府投资审计工作质量的提高和审计风险防控。通过主动建立“防火墙、隔离网”，明确自身的定位，专业的工作交给专业公司去完成。

二是建立审计人员准入机制，从人员素质上加强政府投资审计效能建设。争取政府对投资项目审计工作的重视和支持，采取不同措施解决投资审计力量不足的问题，如：通过设立投资审计中心或投资审计直属专业局等专业机构充实政府投资审计人员、从政府部门抽调和审计部门内部培养政府投资审计人员、采用长期外聘的方式增加政府投资审计人员、服务外包方式向社会中介机构购买服务等。

三是建立审计项目质量控制机制，从采取切实有效措施上加强政府投资审计效能建设。建立和完善投资审计业务会议制度，健全投资审计业务操作规程，完善投资审计项目复核机制，尤其建立工程结算初审结果复审制度，解决“由谁复核、复核审计经费保障”实际问题。

（作者单位：南昌市审计局）