权力博弈、制度设计与规范建构

张弛

摘要：2013年7月，日本正式作为第12个成员国加入TPP谈判。日本的加入，不仅使TPP的经济规模进一步得到提升，同时也给中国带来了严峻的挑战。为了避免在未来的亚太贸易体系中被美日所边缘化，中国应采取三种策略。首先，中国需要积极寻找和构建利益同盟，提升实力，通过与美国进行权力博弈来减少TPP对中国的负面影响。其次，中国还可借鉴制度的理性设计理论，通过直接或间接的方式参与TPP规则的制定，使TPP能够“为我所用”，为中国参与未来的亚太贸易创造有利条件。最后，中国也要思考如何在亚太区域内构建自贸区建设的规范和共识来影响TPP未来的制度建设，使其更加多元化、更富包容性，真正成为能够有利于亚太经济融合和区域各国共同繁荣的国际贸易协定。

关键词：TPP 亚洲区域一体化 日本TPP策略

中图分类号：D82 文献标识码：A 文章标号：1005-4812（2014）02-0147-157

近年来，美国积极推进的跨太平洋伙伴关系协议（Trans-Pacific PartnershipAgreement，简称TPP）风头正劲，特别是2013年7月日本正式加入TPP，使得以美国为主导的亚太自由贸易区似乎已初现端倪。自2009年底美国加入TPP谈判以来，短短几年间，TPP就从一个只有4个小国参与的自由贸易协议组织发展成拥有12个成员国，经济总量约占全球经济总量四成的巨大经济体。TPP的迅速崛起，虽然给亚太区域经济一体化的进程提供了极大的动力，但它的高准入门槛，却给不少亚洲国家，特别是中国参与未来亚太经济一体化的进程造成了不小困难。在这样的环境下，中国应以何种策略应对TPP？如何防止在亚太经济一体化过程中被美日边缘化？本文试图就回答这些问题，从权力、制度和规范三个角度，提出可能的解决方案。

一、TPP的产生与日本的加盟

TPP的前身是跨太平洋战略经济伙伴关系协定（Trans-Pacific StrategicEconomic Partnership Agreementl，又称P4协定。由新加坡、新西兰、文莱和智利四国于2005年发起，旨在推进亚太区的贸易自由化和四国之间在贸易、投资等领域的互惠。随着全球第一大经济体美国在2009底的加入，TPP（P4于2008年改名TPP）开始受到了亚太国家的重视。日本自2010年菅直人内阁上台开始，将TPP视为“新宠”，并把加入TPP作为日本亚太政策的主要目标之一。菅直人任首相不久，即在当年APEC横滨峰会上抛出要求加入TPP谈判的设想。野田佳彦内阁承袭了菅直人的设想，并在当年APEC夏威夷峰会上再次宣布日本要参加TPP谈判。尽管菅直人、野田两任民主党政府都宣称TPP将为提振日本经济、增强日企国际竞争力、推动日本农业结构改革等方面带来重大利好，然而TPP对日本农业、医疗、保险等产业带来的巨大冲击使加入TPP这一政策在日本国内遭到强烈反对。尤其是日本农协，凭借其强大的游说能力、组织宣传能力和结盟能力，更是成为长期以来日本TPP政策困境的根源。

2012年底，自民党总裁安倍晋三二度上台，从民主党政府手中夺回政权，力推所谓“安倍经济学”。他试图通过宽松的货币政策、积极的财政政策和结构性经济改革来刺激国内经济增长，重拾日本信心。其中，安倍视加入TPP为“安倍经济学”的重要组成部分，力图在任内完成加入TPP的目标。而除了经济上的考量之外，安倍政府也试图通过加人TPP来达到巩固日美同盟、配合美国牵制中国在东亚发挥影响力之战略布局的政治意图。因此，安倍再次执政后，凭借自民党在众议院选举中的大胜和自己在国内的高支持率，顶住多方压力，终于在2013年3月15日宣布日本正式加入TPP谈判，并组建了规模达百人的谈判队伍，表现出日本政府加入TPP的坚定决心。4月20日，TPP11个先行谈判国在印尼泗水的部长级会议上一致同意日本加入谈判。在7月15-25日于马来西亚亚庇举行的TPP第18轮谈判中，日本正式以第12个成员国的身份出席了最后三天的谈判。至此，历经三届政府、国内各方近三年的争吵，日本终于艰难地成为了TPP的一员。尽管目前日本国内反对TPP的声音依然存在，日本在与TPP成员国，特别是美国在汽车、农产品等问题上达成妥协也是困难重重；但是日本的加入，终于使TPP这样一个横跨太平洋两岸，涵盖世界第一、第三两大经济体的庞大自由贸易区基本成型。

二、日本加入TPP后中国面临的挑战

观察TPP诸项条款，虽然它的高技术标准令不少国家在TPP的门槛前“望而却步”，但是其在某种程度上，也反映了未来国际贸易发展的趋势。中国只有顺势发展，才能在未来高度自由化的国际贸易中站稳一席之地。尽管目前美国表示欢迎中国加入TPP，但仍设有前提；同时，中国也并没有为加入TPP做好充分的准备。由于日本加入TPP，很可能成为未来中日韩自贸区谈判的掣肘因素，从而使中国积极推动的亚太一体化进程放缓。因此，日本加入TPP后，中国将在经济和政治上面临更加严峻的挑战。

首先，日本等APEC成员国加入TPP，将会使未来中国在对外贸易上面临严峻考验。截止2012年，中国对APEC成员的贸易依存度已达64.2%，大约六成左右的贸易增长来自对APEC成员贸易增长的贡献。一旦大多数APEC国家加入TPP而中国被排除在外的话，中国商品将在亚太贸易中处在十分不利的地位，对外出口企业将直接面对来自越南、马来西亚等国生产商的不平等竞争。同时，日本加入TPP后，也可能使中国传统的优势出口产业出口受损（据测算，日本加入TPP后，中国的食品加工净出口额将会下降9.353亿美元，纺织品将会下降2.62亿美元，农林牧渔将会下降5.629亿美元），继而导致部分出口企业亏损甚至破产。

其次，TPP的构建会增强美日在未来亚太贸易体系中的话语权，遏制中国的区域影响力。从2009年美国加入TPP到现在，TPP的谈判基本是在美国的主导下进行的，其规则很大程度上反映了美国的要求。美国急切要求在2013年完成谈判，并有意将中国挡在第一波谈判之外，很大程度上就是要掌控TPP规则制定的话语权，使中国加入TPP的成本提高，并在未来受制于美国。日本急于搭乘TPP首波谈判的“末班车”，一定程度上也是为了争取能在TPP中有一席话语，并削弱中国在亚洲的经济影响力。

再次，TPP的迅速推进也使中国积极倡导的区域一体化进程放缓。有学者指出，当下亚太地区一体化有两条轨道：一条是“跨太平洋轨道”，即美国主导下的TPP；另一条则是“亚洲轨道”，指的是以东盟为中心的、中国积极倡导的各种亚洲自贸区。这两条轨道的最终目标虽然大致相同，但在实现方式上存在着较大竞争。目前亚洲国家中，新加坡、马来西亚、文莱和越南四个东盟国家已是TPP成员国，日本也正式加人谈判；但亚洲自贸区的构建进程却逐渐放缓，特别是日本加入TPP，给目前中日韩FTA谈判注入了不确定因素，带来复杂影响。加上最近东亚国家间的外交纠纷，

“正在给美国机会，以重申其在东亚的地位”。以上种种，使得“亚洲轨道”的前景在“跨太平洋轨道”面前显得有些黯然失色。

最后，美国主导下的TPP暗含遏制中国的战略意图，也是美国“重返亚洲”政策的重要一环。目前TPP的成员国中，日本、新加坡、澳大利亚等国均是美国在亚太的军事盟友，这也显示了美国倾向于优先选择军事盟国作为自由贸易协定的对象。美国与这些盟国发展更密切的经贸联系，有利于深化美国与盟国之间已有的军事合作，对中国形成战略包围。日本加人TPP，部分也是出于靠近美国以制衡中国的战略意图。特别是目前中日在钓鱼岛剑拔弩张之际，在安全上寻求美国这把“保护伞”显得更加重要。因此，TPP除了成为经济上遏制中国的工具外，可能也会成为美国的政治工具。美国以此拉拢同样具有遏华心理的日本，一起阻止中国在未来亚洲事务上发挥更大的影响。

综上，日本加入TPP后，不仅促成了事实上的日美FTA，也进一步加强了日美同盟。借助TPP的影响力和吸引力，美国不仅重申了它在亚太的重要地位和领导权，日本也借助加人TPP增强了与美国的同盟关系和在亚洲与中国竞争的筹码。在面临被美日边缘化风险的背景下，中国在经济和政治上感受到了TPP带来的前所未有的压力和挑战。

三、中国对TPP的应对策略

面对TPP的发展和挑战，中国如何在TPP的框架内外，努力将TPP带来的负面影响降到最小而将其潜在的利好效果发挥到最大，这是一个亟待解决的问题。特别是随着日本加入TPP后，中国面临的形势变得更为紧迫。因此，在TPP尚未完全成熟这一阶段，中国应思考如何实施相应的对策，以抵制或减小TPP给中国带来的压力。以下，笔者拟从权力、制度和规范三个角度，提出关于中国应如何应对TPP的思考。

（一）权力博弈策略

TPP作为对未来亚太地区自由贸易形式的一种安排，其本质上是一种国际制度。国家间权力的分配是国际制度构建和发挥作用过程中的根本性因素。因此，中国如何增强手中权力，通过TPP框架内外的博弈应对TPP给中国带来的挑战，正是权力博弈策略的主要内容。

TPP发展到现在，其议程和规则的制定，很大程度上操控于美国。美国之所以能执TPP牛耳，主要是因为美国所拥有的权力远远在其他TPP伙伴之上。即使日本加入TPP会一定程度上削弱美国的优势，但考虑到到日本在外交和安保上对美国的依赖，由美国主导TPP的局面在短期内很难改变。在此情况下，TPP成员国不得不在一些问题上屈从于美国，使得当下TPP的许多条款都反映了美国的利益和要求。由于目前中国在短期内加人TPP仍有较大的难度，一旦TPP构建成功，美国在亚太地区一体化过程中的话语权将会极大提升，使中国不得不为融入美国主导下的贸易体系而花费巨额成本。因此，增强中国所拥有的权力，削弱美国的权力优势，是中国应对TPP的首要措施。

如果中国选择加入TPP，则需要在TPP的框架内做文章，联合对TPP部分条款有异议的成员，共同抵制美国试图使TPP“只有一种声音”的目的。目前中国已经是世界第二大经济体，也是TPP成员国中许多国家的第一大贸易伙伴。如果中国能在TPP内部在某些议题上与部分成员国结为同盟，将会有效地抵制美国试图在亚太贸易中推行“统一标准”。

目前，中国和一些TPP国家在抵制某些TPP条款内容的情况下有着相似的诉求：如澳大利亚贸易部长就采纳了在贸易协定谈判中不讨论改变澳大利亚药品福利计划、不通过贸易协定加强知识产权、不将投资者与国家的争端解决列入贸易协定这三项建议，而这三点正是美国的主要要求。日本农林水产相林芳正甚至暗示，如果大米等日本关键农产品的贸易不能获得保护的话，那么日本有可能会离开谈判桌。中国既在知识产权、农产品等方面同澳、日等国有类似的要求；而且相对于澳、日等国，中国并不在安保上依赖美国，是一支相对独立的力量。因此，中国应在特定议题上选择适合的盟友，与美国争夺规则设置的话语权。在权力博弈的视角下，中国如果想在TPP的框架内维护国家利益，就应该在TPP中选择有相似诉求的伙伴，增加筹码，使那些基于美国诉求而令部分成员国难以接受的条款得以修改，从而使TPP给中国带来的负面效应降到最小。

如果中国一时难以加入TPP，则需在TPP的框架外增强可运用的权力。中国应采取“你有TPP，我有自贸区”的策略，积极地推动与亚太国家间FTA的构建，增强自身抵御TPP冲击的力量。尽管越南、马来西亚等亚洲国家也加入了TPP，但是不少亚洲国家仍对TPP保持谨慎甚至抵制的态度。由于历史、文化和政治体制等多方面的因素，大部分亚洲国家国内经济难以像美国一样高度市场化，或多或少地带有保护国内脆弱产业和重要产业国家垄断的倾向。TPP的高度自由化会使许多亚洲国家的经济受到很大冲击，并遭到国内利益集团和特殊群体的强烈反对。中国所推动的FTA，虽然在自由化层级上可能不如TPP，但不会像TPP那样在短期内带来巨大压力。因此，中国所推动的亚洲自贸区模式，即使面临TPP的挑战，仍具一定吸引力。

在此情况下，中国首先要积极推动中日韩FTA的构建。由于三国的经济总量占世界的20%，中日韩FTA一旦成功生效，则可以使中国在对冲TPP负面影响的基础上，实现经济增长率提升0.35%（据测算，在不参加TPP条件下，中国GDP增长率将可能下降0.14%）。2013年，中日韩三国举行了三轮FTA谈判，开始进行自贸区建设的实质性探索。中国在这一过程中，应与日韩两国积极合作，妥善处理国家间的分歧问题，尽早实现三国FTA所带来的巨大红利。其次，中国应进一步推动现有与东盟“10+1”FTA的发展。鉴于TPP对中国和东盟都有着较强的负面冲击，中国有必要继续加强与东盟的FTA合作，有效落实相关内容，维护东亚合作的一贯模式。最后，中国应积极参与和推动2012年11月在东盟金边峰会上宣布启动的“区域全面经济伙伴关系”（Regional Comprehensive Economic Partnership，简称RCEP）的建设。不同于TPP的严格规制标准和准入要求，RCEP是以一种相对平缓的自贸区建设方案。中国积极提倡RCEP的建设，既能取得东盟的支持，进一步开拓东盟市场，也能与日本在RCEP的框架下达成更好的合作和谅解，解决中日在未来东业经济一体化建设中的合作难题。综上，中国如果不能及时进入TPP，则必须强化现有FTA并构建新的FTA，使自身抵御TPP冲击的能力变强，通过“亚洲轨道”来构建另一种亚太一体化的模式。

（二）制度设计策略

如上文所提到的，TPP是一种国际制度。如何使制度“为我所用”，是制度设计策略所要考虑的主要问题。因此，中国应设法参与TPP规则和议程的设计，解决TPP内部国家间合作的难题，并使制度的效益发挥到最优，使TPP能够成为兼顾各方利益的制度而不是遏制对手的工具。

TPP的产生，实际上是APEC贸易自由化进程受挫后的产物。APEC的目标本是致力于促进亚太区域内经济一体化。然而，APEC在1997到1998年间推出的部门提前自由化计划失败和APEC本身松散的约束机制，导致APEC推动区内贸易自由化的进程迟滞不前。TPP就是在APEC整体自由化模式失败之后，P4国家试图通过以先建立小自贸区的模式来推动大自贸区建设而发起的。为了克服APEC的缺陷，TPP加强了制度的集中程度和控制方式，并且进一步扩大了原有的贸易议题范围。TPP试图以小自贸区建设的样板效果，吸引更多的国家参与到TPP模式下的亚太一体化进程中来。根据制度的理性设计理论，如果要克服APEC管理松散和合作困难的缺陷，应该以限制成员资格的方式来克服执行问题突出和对其他行为体意图不确定性上升的问题；以加强集中程度的方式来克服对行为体行为、后果不确定和执行难的问题；以加强控制程度的方式来克服对后果不确定的问题。因此，美国在TPP的规则设计和议程安排上，试图以严格的监督和管理机制来约束成员国的行为。在第一波TPP谈判结束前，以TPP的黄金标准来实际上限制TPP的成员资格。美国试图与日本等部分亚太国家率先达成一致，建立美国的亚太自贸区模式，迫使其他亚太国家接受美国制定的规则和标准。

美国为了尽快完成TPP谈判，建立起美国主导的自贸体系，利用了制度理性设计的一些假设，的确部分解决了亚太国家间合作的难题。中国如果要从制度设计人手破解美国设置的难题，亦可从制度的理性设计理论出发，依据理论并结合实际，制定相应策略。由于亚太国家的发展水平参差不齐，发展模式也存在很大差异，即使TPP能够成为未来亚太自贸区的模式，仍会存在着执行、分配问题和各国行为及后果不确定性较强的问题。目前TPP的设计，虽然遵循了理性设计的部分假设，但也存在一定缺陷。

首先，鉴于TPP未来在利益分配上会存在很大差异，根据理性设计理论的假设，应该增加成员的数目而非以苛刻的标准将部分国家拒之门外。因此，中国应积极提倡并联合其他亚洲国家（如印度、印尼等）乃至于在亚太有重大利益的非亚洲国家（如俄罗斯等）共同加入TPP，通过增加成员数目使TPP对各成员国的利益分配更为平均。成员国的增加也能有效缓解因成员国数量有限，各国为追求相对利益而造成的在分配议题上的零和性质。同时，参与或关注TPP谈判的国家行为体的数目越多，TPP也越难以被个别国家所操纵。日本媒体曾指出，TPP先行成员在减免关税及政府采购等敏感问题上存在严重的对立和分歧，反而给“半道搭车”的日本更多平起平坐的机会。中国如能联合更多的国家参与到TPP中，同样也能削弱美日的主导地位，增强自身的话语权。

其次，中国在联合多国参与的同时，应积极提倡TPP谈判和规则设计的民主化和透明化。目前TPP在接受新成员时，采取的是一致同意的原则，这样就使得个别国家拥有了否决权。中国应在申请加入的同时，联合其他申请国提请考虑以集中谈判（centralized negotiation or clustered negotiation）的方式代替逐一谈判。由于TPP内部存在着分配难题，而集中（clustering）将会为谈判成员带来分配上的利益。所以，中国提倡集中谈判，不仅可以使自身在加入TPP时免受个别国家的挟制，也可以对其他希望加入TPP的国家产生吸引力，从而迫使TPP对现有申请规则进行修正，以维持其所谓的“开放性”。另外，中国还应进一步敦促TPP谈判透明化，及时公开谈判细节，反对TPP以闭门磋商的方式损害其他利益相关国家的知情权，使亚太一体化的进程始终秉持开放、包容和透明的原则。

最后，由于国家行为后果的不确定性，TPP应在理性设计的假设下加大其灵活性。目前，TPP将贸易自由化触及了很多国家的敏感领域。但不少国家，即使是高度发达的日本，在某些产业上仍是基础薄弱。高度的自由化将会使这些脆弱产业遭受灭顶之灾，甚至危害到国家的内部稳定。日本加入TPP时就宣称在某些农产品关税减免上决不让步，而美、澳等农产品大国也不会轻易向日本妥协。在此背景下，中国应主动提出TPP应适当增强其规定的灵活性问题，重新考虑例外商品的保存数量和撤销时间表。这样将能为中国自身产业结构调整和弱势产业升级争取一定缓冲期，为中国适应未来高度自由化的国际贸易创造条件。

（三）规范建构策略

国际制度的设计，不仅要遵循理性主义的逻辑，也要考虑规范主义的思路。斯蒂芬·克拉斯纳在其关于国际机制的经典定义中指出：“国际机制是在国际关系特定问题领域里一系列明示或默示的原则、规范、规则和决策程序，行为体预期以之为核心汇聚在一起。”在这个定义中，原则和规范是制度的构成性基础，规则和决策程序是制度的具体条文。国际制度中原则和规范的变化是制度根本性的变化，它制约和影响着制度中各种规则程序的具体设计。所以，中国在制定应对TPP的策略时，既要以理性设计理论来修改和再建TPP的现有制度规则，也要思考如何构建规范来影响和重塑TPP。通过在亚太国家中构建共同的信仰和理念，在国际交往中形成广泛认可的原则和规范，使这些共识和规范影响并促成现有TPP制度的自我调整，使TPP的“合法性”和“普适性”进一步提高，以实现亚太各国的相互合作和共同利益，这正是规范建构策略的基本思路。

TPP虽然是APEC进程受挫的产物，但是TPP的规则设置依然反映了APEC的基本宗旨之一，即致力于支持开放的国际贸易体制，而这也是亚太国家在发展自由贸易上的共识之一。然而，TPP在高呼贸易自由的同时，却对亚太的另一个重要共识欠缺考量，那就是承认亚太国家发展的多样性。亚太国家大小不一、历史各异，并没有一条统一标准规定了各国的发展模式。即便是加入TPP的国家，各国国情也都各不相同。如果TPP不能在尊重多样性的情况下来发展自由贸易，那么TPP即便能够带来经济上的福音，也将会带来区内文明的一场灾难。因此，TPP的构建和发挥作用，不仅要符合自由贸易的趋势，也要尊重各国自身的实际情况，不能以一两个国家的标准来统一要求现有的和即将加入TPP的成员。这就需要在推进TPP时要循序渐进，根据国家的不同特点在实际执行时有些许差别，使TPP能够平稳发展、殊途同归，最终达到建立亚太自由贸易区的目的。

中国以规范构建的思路来应对TPP时，必须考虑促成以规范、共识等观念因素来影响和限制理性思维，使尊重多样性和发展自由贸易都成为TPP建设的两个基本原则，并得到亚太区内国家的广泛认同。一旦这种认同得以形成，其影响在区内发酵，就会促使TPP的设计者们在制定规则和议程的时候，自然而然注重思考如何调处各方利益、以何种速度推进TPP的建设、部分条款的执行如何考虑兼顾到不同的国情等方面的问题。

为了促进这一认同的形成，中国应加强与TPP成员国以及受TPP影响波及国家之间的交流往来。特别是在有关TPP的问题上，要加强与这些国家的协调沟通，努力使对方了解中国对TPP的看法、在加入TPP时的困难等方面的信息。通过政府间的沟通和协商，可以使中国与部分国家在某些议题上率先达成谅解，并在TPP讨论各自敏感领域的议题时，得到互相理解和支持。2013年7月中美第5轮战略与经济对话中，两国在展开双边投资协定的实质性谈判上达成共识，一定程度上为未来中国可能参与TPP谈判创造了有利条件。而在规范构建的过程中，中日两国在未来自贸区建设问题上达成共识是其中最关键的一环。目前，东亚自贸区建设的突出难题就是中日在建设模式上的分歧和主导权的归属。如果中日两国能通过密切的交流和关系的改善，走出在钓鱼岛对峙和历史反省问题的僵局，在未来东亚、乃至于亚太自贸区的建设中达成互相谅解和合作共识。那么，不仅会使TPP在中日两国的推动下更加多元化和更具包容性，为中国加入TPP创造有利条件，也能使中国在即使不加入TPP的情况下，通过与日本在中日韩FTA、RCEP等其他自贸区框架下的合作，对冲TPP中国的不利影响。

结语

日本加入TPP，不仅使TPP的影响力进一步扩充，也使得中同面临的压力陡然加大。在日前中国加入TPP仍有较大困难的情况下，为了避免未来被美日边缘化，中国必须做好在TPP框架内外两手应对TPP的战略准备。从权力博弈、制度设计和规范建构三个角度出发，笔者认为，在TPP框架之内，中国应通过寻找自己的利益同盟来与美国争夺TPP规则制定的话语权，邀请更多相关国家参加TPP谈判和推动转变谈判方式来重新设计TPP的部分规则，构建多元主义共识来促使TPP能够以比较缓和的方式推进，为中国加入TPP、参与TPP的规则制定创造有利条件。在TPP框架之外，中国要积极实施自己的FTA战略，通过建立包含中国在内的自由贸易区以对冲TPP给中国可能带来的负面影响、此外，中国还应考虑在国内产业结构升级、完善劳工和环境政策、发掘国内市场潜力等方面“苦练内功”，提高在未来自由贸易中的适应力，以应对TPP。总之，只要中国能在TPP面前做到提前准备、从容自信，就能够化压力为动力，使TPP为我所用，以更加积极的姿态参与到未来亚太一体化的进程。

（责任编辑：左品）