论香港区议会扩权问题

摘要：回归以来，香港区议会逐渐突破基本法规定，出现明显扩权趋势，从一仅具咨询和服务功能的区域组织向兼具咨询、服务、管理和政治等的综合功能体转变，政治性功能和政治化色彩日益突出。区议会的扩权现象重新形塑了自己，其行为日益呈现出行政化、政治化、专职化、福利化、碎片化的趋势。这种趋势引起香港社会的关注和争论，并对香港的选举制度和政制发展进程带来了一些新的挑战与冲击。

关键词：香港；区议会；扩权；普选；趋势

D676.58

根据香港基本法的规定，区议会也是香港政治体制中的重要组成部分，作为“非政权性的区域组织”，“接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务”。但是，随着回归以来香港政制发展的实践，区议会的民事功能和政治功能都呈现出不断强化的趋势，不仅在地区服务与治理，更通过制度性安排作为一个重要功能界别进入立法会等权力核心。尤其在“双普选”来临之际，区议会更成为各个政改方案当中绕不开的重要议题。因此，厘清区议会当前的权力范畴及其背后的动力机制，对于认清其影响和未来作用的发挥都有着重要意义。

一、区议会扩权的表现

（一）从咨询向决策的迈进与行政管理权限的增加。在1999年底香港市政局和区域市政局被特区政府解散之后，虽然其主要管理职能归入到相关政府部门（环境食物局和民政事务局等），但是其产生模式（选举、委任等）和一些具体地区服务项目则变相承续到区议会这一平台，从而大大增加了区议会在香港社会的政治影响（如地区直接选举）和地区服务功能。因此，2001年特区政府就举行了对区议会的角色和职能的检讨，从5个方面提出加强其职能的建议，其中一条就是“让区议员有更多机会参与制定政策的过程”。从2008年1月起，除咨询外，区议会对十八区的地区图书馆、体育、康乐等设施具有管理、修缮等职能，对地区服务和管理发挥了积极作用，成为特区政府地区行政的重要伙伴。

2012年新一届特区政府希望进一步加大区议会的权力。梁振英政府在首份施政报告中提出全面强化地方行政的思路（地区问题，地区解决；地区机遇，地区把握），希望建立由区议会倡导、相关政府决策局审批、民政专员执行的地方行政逻辑框架，逐渐凸显区议会决策源头地位。2013年香港地方行政高峰会又达成以下共识：一是强化区议会的咨询角色，二是扩大区议会权力。后者包括赋予区议会财政自主权和人事任命权、设立独立的区议会秘书处、赋予区议会管理地区设施的权力、让区议会建议政府部门执法的优劣先后，等等。由此可见区议会扩权的方向及趋势。

（二）咨询范围的扩展与升级。目前，特区政府主动向区议会咨询的议题，范围已大大扩展，从地区发展、民生服务到重大政治议题，程度也不断升级，全港十八个区议会一般都会召开专门会议进行表决、在媒体发表公开声明等。除交通、公屋、保育与活化、垃圾处理、环保、康乐、养老、青年等地区民生议题之外，还不断涉及特区政府架构设置问题、警方有关游行示威审批问题、国民教育问题、占领中环问题、行政长官提名方式问题等全港性重大政治和社会议题等。

（三）财政拨款的增加。回归以来历届特区政府都不断增加区议会的财政拨款数量，增加其服务基层的能力。梁振英在首份施政报告中承诺在任期内给18区共20亿元用于“亮点工程”建设，并减少审批程序，大幅度缓解了区议会小型工程建设的筹款压力，也增加了服务当区的经济能力。在财政支持方面，这是一个新的突破。

（四）法定政治功能的增强。回归后，区议会的法定政治功能不断增强。在立法会功能界别议席中，区议会作为一个界别占有1席。在选举行政长官的选举委员会第四大政治界别的构成中，区议会也占有一定数量。而特区政府在2005年提出的行政长官产生办法修改方案中，将选举委员会由800名增加至1600名，其中前三个界别各300名，第四届别700人，包括全部400名民选区议员、102名委任区议员和27名当然区议员，大大增加了区议会在选举行政长官力量中的权重。但是，由于反对派议员的反对，该方案并未获立法会通过。而2012年所通过的政改方案，则在立法会功能界别选举中新增加了一个界别，即区议会，包括5名议席，俗称“超级议席”。这尤其显示了区议会在香港选举政治和政制发展中的重要地位和影响力。也正因为此点，区议会及其议席就成为必争之地。

在当前围绕行政长官普选问题上的新一轮政制争拗当中，区议会的重要性又引起各方人士的关注。在提名委员会的构成上，黄永提出完全由区议员充任的“纯区议会方案”，“真普选联盟”在其第三方案中提出由当届全部区议员（2015年）和全部立法会议员（2016届）共500人组成，“香港2020”提出将全部民选区议员加入从而增至1400名的方案，等等。这都预示着区议会在未来香港政制架构中的地位还会有进一步的上升。另外，香港回归以来区议会中的民选议席不断增加，而委任议席不断降低并在下届选举时完全取消，这也可以说明区议会民主政治内涵的增加

二、区议会扩权的动力机制

区议会的扩权是香港社会多元主体共同推动的过程，这在香港社会可以说是一个常识性问题。但是，随着区议会的不断扩权，区议会在社会上的表现与运作反而引起了不少问题和质疑，甚至是深层次的难以扭转的矛盾。这又是不少区议会扩权推动者从一开始不及想见、也是不愿看到的结果。然而，在香港这个价值多元、政治观点歧异的社会里，为什么会在区议会扩权问题上竟然有一致性的表现呢？这是一个很值得深思的问题，这一问题不解决，区议会扩权的方向以及扩权后所带来的问题等也都难以很好得到解决。

（一）特区政府的不断突破。正如前文所及，应该说对于区议会的扩权历届特区政府都提供了助力。董建华政府取消了市政局和区域市政局的建制，使得区议会成为协助政府在地区服务的重要抓手和平台，无形中提高了其政治和社会地位。其后，也对如何增强区议会的功能做过研讨，提出了肯定性的发展方向。曾荫权政府在2005年政改方案中大大增加区议会在选举委员会构成中的比重，此方案也开启了之后区议会在历次政改讨论中的重要角色，也成了现在行政长官提名委员会组成争议的重要议题。本届政府从2008年起，还赋予区议会在地区实施小型工程的权力，将区议会从一地区咨询机构向管理机构转变，其服务社会的权力进一步增加。2010年所通过的2012年政改方案，在立法会选举中新设置了区议会功能界别，也从而大大增强了其政治权力。2010年7月，立法会民政事务委员会还专门举行会议，讨论有关区议会的角色及定位。有议员认为，在2012年政改方案通过后，区议员未来的职能会有转变，因此建议下放更多权力给区议会，以加强区议会在地区管理上的角色，并希望政府向公众做意见调查，让区议会更符合市民的期望。[1]

而梁振英政府在区议会问题上仍然承继了前任的理念，在地区服务和政治角色方面都加强其力量。在首份施政报告中，不仅给18区议会提供20议员地区工程款项，还提出将区议会作为地区决策源头的“地区事务、地区解决”地区政策思路。曾荫权政府和梁振英政府都明确提出将区议会作为特区政府施政的重要伙伴。

（二）建制力量的呼吁。在上届区议会和立法会选举之前，工联会陈婉娴都极力推动区议会的扩权议题。陈婉娴呼吁提高区议会层面，扩大其权力。她认为，提高区议会层面，有利于地区议题与政府政策结合，避免过往官僚制度引伸的扰民措施，这亦是打动她“重出江湖”的重要原因，期望特区政府尽早为架构改革做好准备，以配合政治生态改变。[2]在2012年立法会选举前，陈婉娴又通过媒体促请新政府尽快下放管理及拨款权力给区议会，提升地区专员职能。她说：“区议会站在最前吸纳民意，何解今天被绑手绑脚，说得中听就被政府当作挡箭牌，不中听就当听不见”；以致地区力量不能释放，只会继续“康乐部推文化部，文化部推渠务，球来球往，最后一事无成”。[3]

对此，民建联也多有呼应和认同。如北区委任区议员、民建联副主席陈勇就认为，要令地区行政更畅顺，关键是政府必须进一步提升区议会功能及权力，才能真正达致特首梁振英所说的“地区问题、地区解决”。[4]另外，新民党立法会议员田北辰也对梁振英政府提出的地区亮点工程表示赞赏，认为该政策减少了以往的行政程序，可以使区议会有更多精力和能力专注于地区事务。[5]

（三）泛民的大力推动。最为突出的两大表现：一是2010年民主党提出的功能界别区议会（二）方案并被立法会通过、中央接受。二是2013年至今多个泛民政党和个人所提出的在提名委员会组成中增加区议会比重的方案，如真普选联盟、香港2020等。前者增加了区议会在立法会选举中的影响力，后者增加了区议会在行政长官普选中的影响力。

（四）区议会的自主意识。香港区议员普遍认为，目前各区议会都存在资源、人力的不足以及政府的多方掣肘。特区政府政务司司长林郑月娥在2012年8月17日与18区区议会主席举行的会议上，大部分区议会主席均关注目前区议会资源不足问题，希望当局可以增拨资源，并考虑多下放些权力给区议会，以加强区议会功能。[6]之后，特区政府的首份施政报告确实对此作了肯定性回应。

总之，从回归以来区议会的发展历史来看，区议会权力的扩张是特区历届政府主动建构的结果，当然也是建制、泛民、区议会自身三种力量推动、助力的结果，并且，后三种声音往往会被特区政府接受，体现到特区政府的决策中来。

三、区议会扩权带来的发展新趋势

（一）行政化。从区议会的职能及权限看，一是增加了行政性管理职能；二是其咨询意见高度影响到行政决策的的制定与执行。梁振英政府希望将区议会的地位设定为地区行政决策的源头或决策体系的起点。

（二）政治化。政治化有三方面表现：一是区议会自身的政治化趋势，通过晋身立法会而成为香港政治结构中的一支力量，以及在未来“双普选”过程中地位和作用的增强；二是区议会在行使其地区事务咨询职能的过程中，日益影响到全港的行政决策和政治力量对比，从而使社会或经济问题政治化；三是特区政府会主动就一些全港性政治和社会敏感热点议题与十八区区议会展开咨询与商讨，促使区议会在重要社会、经济和政治议题上表态，这种政治上的分边站队现象进一步推高了区议会的政治化趋势。

（三）专职化。区议员的专职化是指一些当选为区议员的候选人没有其他职业，专门担任区议员，从事于地区工作。专职化与与专业化有明显区别。专业化是指受过专门高等教育的智识人士，他们即使当选为区议员也没有放弃自己的专业和专长，或者通过自己原来的专业和专长更好地为地区服务。其实，从现有区议员的构成来看，他们都已经有别于上世纪八九十年代的地区人士，学历低、无专长等等，而是呈现出年轻化、专业化等的特点。而专职化则更为突出。实际上，区议员的专职化也是区议会政治化的一个另类表现，它反映了区议会选举政治的更加激烈以及各参选政党为更高层次政治人才的培养而积蓄力量。

表1：近三届区议会全职议员和政治类议员候选人比例

选举年 候选人占总比例（%） 当选者占总比例（%）

2003 39.9 51.1

2007 41.1 59.3

2011 50.3 63.5

注：该表转引自蔡子强：《区议会成了专职人士的天下》，《明报》，2011年10月27日。

（四）福利化。地区福利的提供和谋取是区议会存在的基本前提和基本立场，而区议会和区议员在日益激烈的选举竞争中过分专注于地区福利问题，反过来又会大大加强当区市民对自我、对区议会和区议员、对特区政府更高的福利主义诉求。区议会的这一机构定位和区议员候选人以及区议员的竞争诉求，必然会导致区议会整体的福利化趋势。而这会对特区政府施政带来深远影响。马岳也认为，香港区议会自上世纪八十年代出现以来，其运行理念已经从“社区运动”逐步变为“利益发放”，目前更呈现出“社区福利主义的进一步扩张”的趋势。[7]

（五）碎片化。区议会的碎片化，这是由区议会的基本职能和区议员的价值取向及其过度福利化趋势所带来的另一特征和社会发展趋势。一方面社会很难出现统一和谐的声音，另一方面市民在表达立场和争取利益时的手段也会更加歧异、多元和激进，自由主义、自我主义、本位主义、民粹主义等都被放大。

四、区议会扩权带来的争论

（一）关于区议会功能的争论。如上所述，香港区议会的功能已经大大扩展，超过了基本法的规定，有咨询、服务、行政、政治等多个功能并存。对于区议会这种权力扩大、功能扩张现象，不少人士开始忧虑和质疑。有人认为，按照梁振英的竞选政纲及其频繁落区所发表的言论来看，他有较大愿望对区会进行改革，以提高区会管治权力。但是囿于地区差异、官员思维和既有制度与政策，若将区会从长期以来的地区咨询机构，“改变成为肩负解决地区问题的议会，这又是另一项梁振英必须面对的艰巨工程”。[8]卓伟认为，区议会含金量虽然增加，但是没有改变其服务市民的性质。而泛民人士故意将其拉向政治化的道路，最终受害的会是广大市民。当前，区议会政治化的一个突出变现就是一些政治投机者的参选。他们的特点都是在选前几个月才匆匆空降，其人其党过去都没有服务过该区；政纲通篇不是狙击哪个就是抵制哪个，对于区情、社政不著一词，而且肆意在区内挑动政治对抗，务求将区选变得政治化，以期从中浑水摸鱼。如反对派及其喉舌宣传的所谓“地区霸权论”，就是为了将区选政治化而提出的假议题，目的是将做实事而得到市民支持的参选人，说成是“地区霸权”，相反平时什么都不做的反对派倒是变成推翻霸权的“义士”，扭曲了区议会服务市民的性质。又如部分参选人根本无心地区工作，只是通过狙击建制派明星而博取知名度，如“维园阿哥”任亮宪之流利用区选大抽政治油水，如果让这些参选人取得议席，不但未来4年难望他们会安心服务市民，而且更会将区议会变成政治攻讦场所，最终受害的只会是广大市民。[9]新界社团联会荣誉会长罗淑清也反对区议会政治化的趋向，认为区议会应该保持其应有面貌，一心一意为地区耕耘，为街坊服务。[10]

（二）关于区议会机构改革的争论。正如前文所述，区议会的政治化、福利化和碎片化的新趋势，必然会导致区议会和区议员日益专注于琐细之事，斤斤计较，甚至政治抗衡于政府，因此不利全港利益的形成和长远性发展。因此，香港出现了不少改革区议会机构和选取的意见。王志浩建议，可以按照以前社会提出的「一局一署」方案，即全港设一个市政局（管决策）和一个市政总署（管执行），来改革现在的区议会。可以将现在十八个区议会整合成为一个新的区议会。新的区议会下可设三类委员会：第一类是全港统一以事务划分的委员会，集体制定康体文化等政策；第二类是以地域划分的地区委员会，如目前十八区区议会般讨论社区发展，作长远规划；第三类是市政设施联合管理委员会，委任专家联合管理各区的市政设施，平衡社区需要和康体文化发展。同一时间，政府合并目前的康文署和食环署，成立类似过去的市政总署以执行政策。[11]江丽芬认为，由于现有区议员选区过于狭小，议员为了讨好选民，往往阻击政府施政，因此建议扩大区议会选区，以照顾香港的整体利益。[12]新民主同盟也认为，现在区议会选区已很细小，当局不应再增加席位，否则将会使议员关注的事情更加琐碎，当局划分选区也更加困难。因此建议根据人口增长比例适当增加议席数量。[13]香港科技大学社会科学部副教授成名也认为，从香港民主发展的长远来看，特区政府必须兑现杀局时承诺，改革区议会，如把十八区化成全港五大区，赋予处理市政或文康服务权力；而当这类区议员负责工作较繁重时，亦可增加区议员薪津，令他们不再是只管几条街的街坊保长。[14]

（三）区议会扩权动机的争论。由于回归以来建制力量在区议会所占比重日益提高，并占有绝对优势，而这一力量发展趋势与特区政府推动区议会扩权的趋势又相伴随，泛民开始质疑特区政府与建制派的关系以及区会扩权的动机，提出二者利益交换和输送、建制派的政绩工程等论调。这实际已涉及香港管治权的争夺。一方面感到自身力量在区议会层面日益削弱，另一方面看到区议会的功能和作用在日益加强，因此，泛民心态失衡，开始质疑区议会中的建制力量以及特区政府加强区议会作用的动机，而完全忽略并无视建制派脚踏实地服务基层的努力和民心向背的消长。由于香港18区的区议会主席都由建制派担任，在全部区议员中建制派议员也占绝对多数（2011年区选中建制派获得74.27%的席位），因此本届特区政府拟拨给各区议会的20亿元项目费就被泛民人士指为“政绩工程”、“政党的亮点工程”、“政治分赃”，如新民主同盟立法会议员范国威、立法会议员、黄大仙区议员胡志伟等都如此批评。[15]还有不少人对警署就游行路线等问题咨询区会事件也提出质疑，认为此举会影响到游行示威活动的审批，不仅有违法例（公安条例），还不合逻辑。[16]

（四）区议会在普选中的地位与作用的争论。在香港政制发展问题出现以来，区议会在普选进程中能否起到实质性推动作用，存在争议；区议会在未来双普选制度架构中的地位和作用，也存在争议。并且，这两种争议的双方观点都明显对立。2010年由民主党和普选联提出的区议会方案，学术界争论激烈。陈健民、叶健民、马岳、方志恒、吕大乐、蔡子强等专业人士都极力赞成；而其他专上学校教授丁南侨、司徒薇、陈志炜、成名、陈允中、苏耀昌、张超雄、郑宇硕等人则明确反对。王永平也认为区会方案无助于达致普选的结果[17]而各政党与特区政府以及中联办之间的争议也很大，并且观点交锋多次，最后才取得共识，使民主发展推进一步。2013年至今关于行政长官普选的诸多政改方案中，不少组织和个人都建议将全部民选区议员加入到提名委员会当中，甚至还有人建议由区议员一家组成提名委员会。但是这种方案也遭到了很多人的批评与质疑，认为这严重违法了基本法所规定的香港政制发展的均衡参与原则，打破了香港社会各阶级阶层、各行业职业的既有政治参与格局，不利于社会稳定和资本主义的发展。因此，区议会在未来双普选架构中的地位和作用分歧与争议也很突出，未来具体情况还有待观察。

五、区议会扩权对香港政制发展的冲击

无疑，区议会的扩权对于改善地区民生、畅通民意具有重要意义。还有学者认为，区议会的这种制度性安排是特区政府社会治理成功的重要因素。然而，就香港政制发展问题而言，区议会的扩权对当前以及未来也会带来不少的负面影响和冲击。主要表现在以下几个方面：

（一）区议会选举议题日趋政治化。扩权导致区议会选举竞争加剧，政党主导选举成为常态，专职性政治身份人士占有区议员的比例将会进一步提升，选举中的政治议题将逐渐挑战民生议题，这将给以扎根基层、服务市民为理念和手段的建制派参选者带来冲击，其参选理念、工作模式、应对技巧和策略都将发生改变。并且，从2014年以来香港几例区议会补选来看，泛民阵营也开始吸收建制阵营在区选中的经验和做法，调动资源服务当区居民。这种两大阵营在区议会选举手段、策略的趋同性，也同样是未来选举的一个新挑战，如何既保持党派本色，又能实现差异化竞选，更能让选民满意，将成为2015年区议会选举的新课题。

（二）区议会政治权力的加强有悖于行政主导体制。区议会作为基本法明确规定的区域组织和法定咨询机构，尤其是其民选性、全港性、代议性、福利性的产生和工作特点，其扩权本身就具有显著的两面性。一是通过提升资源和权力，使其更可能成为特区政府的重要施政伙伴；二是由于服务地区能力的增强加之当区市民对区议会的期望更加升高，地区利益更加凸显，因此扩权的区议会反而可能会成为特区政府施政的有力挑战者，这就意味着会形成区议会某种程度上对特区政府的限权和分权。因此从实践看，区议会扩权这种制度性安排和加强的趋势，一方面与基本法所规定的“行政主导体制”的政制本意有所偏离，另一方面也确实对特区政府的施政带来实际的挑战和消解。

（三）区议会成为当前和今后香港政制发展进程中的一个枢纽。从现在香港政治生态来看，区议会在香港整个选举政治体系中的重要性大大增强，其政治化趋势进一步推高了香港社会的政治化程度。对于目前香港五大选举类型（包括立法会、区议会、行政长官选举委员会、行政长官、港区全国人大代表）而言，区议会选举模式最具民主性，加之它受基本法的规制较少、社会关注度相对较低，因此大家都有意无意将区议会作为推动香港政制发展和民主进步的跳板与抓手，这也是前文所提出的为什么香港各股力量都推动区议会扩权的深层次原因。

尤其是在未来普选框架下，区议会更有可能全面渗透参与到其他各类选举模式当中去，如立法会中的两个功能界别、参与行政长官提名委员会的组成（甚至大幅增加区议会的比重）从而影响行政长官的提名、参与选举港区全国人大代表等等。并且，由于区议会具有这种上下贯通的制度性安排，它也就会成为香港政制发展进程当中的一个新枢纽。从这一角度看，也就易于理解当前行政长官普选制度争论中为什么多有区议会的影子了。而区议会在行政长官提名委员会组成中的比重问题，也将会成为它能否在未来香港选举政治中发挥重要作用的关键一环。

总之，区议会已成为香港社会一支重要的社会动员力量、管治力量和政治力量，其作用和影响都都应引起高度重视。要正视其功能和权力扩大的趋势，深入研究，在法律框架下对其合理定位与架构，通过理顺区议会与特区政府和立法会之间的关系，更好地发挥其服务社区和稳定社会的积极作用。

参考文献：

[1]郑治祖.区议会功能无意扩大[N].香港文汇报，2010-07-10.

[2]郑治祖.提高区会层面更利掌民意[N].香港文汇报，2011-10-11.

[3]心系基层：促请新政府放权区议会[N].香港文汇报，2012-07-14.

[4]郑治祖.陈勇倡增区议会功能权力[N].香港文汇报，2013-05-19.

[5]郑治祖.施政报告拟赋区会实权[N].香港文汇报，2012-12-04.

[6]郑治祖.港府视区议会重要伙伴[N].香港文汇报，2012-08-18.

[7]马岳.区议会的位置之战[N].明报，2011-10-28.

[8]周永新.区会职能有待改革[N].信报，2012-05-24.

[9]卓伟，区议会著重民生实绩 反对派假“告急”自暴其短[N].香港文汇报，2011-11-06.

[10]罗淑清.区议会不应政治化[N].香港文汇报，2011-09-20.

[11]王志浩.赋权区议会重思“一局一署”[N].星岛日报，2011-11-08.

[12]江丽芬.区议会势弱权大[N].信报，2011-09-17.

[13]曾善璘.2016年取消68委任议席 区议会仅增11民选议席[N].星岛日报，2013-05-13.

[14]纪晓风.八十后区议员冲破半百 留新人区议会势须改革[N].信报，2011-11-10.

[15]区会18亿社区工程 被质疑“政治分赃”[N].明报，2013-01-17.

[16]纪晓风.长毛斥警方抹黑示威者 游行咨询区会借刀杀人[N].信报，2013-01-05.

[17]戴耀廷.区议会改良方案的宪政意义[N].信报，2010-06-30.

作者简介：常乐，中国人民大学台港澳研究中心特约研究员、博士，全国港澳研究会会员。研究方向：香港政治。

（责任编辑：陈合营）