加强和改进立法工作 为改革发展提供有力法治保障

张东升

法治是国家治理现代化的重要内容。中共四川省委出台的《四川省依法治省纲要》，要求把治蜀兴川各项事业全面纳入法治化轨道。最近，省委书记王东明同志在全省市厅级主要领导干部读书班作辅导报告时指出：“依法治省，首先要科学立法，做到有法可依，当前是重点适应全面深化改革的需要，加强地方立法”。省人大及其常委会要从推进国家治理体系和治理能力现代化在地方实践的高度，适应全面深化改革和依法治省新形势，坚持从国情和我省实际出发，坚持把立法决策和改革决策更好地结合起来，抓紧制定和修改同全面深化改革相关的地方性法规，从法律制度上推动和落实改革举措，努力实现立法决策与改革决策同步，充分发挥立法在引领、推动和保障我省改革方面的重要作用，确保改革于法有据顺利推进。

省人大常委会设立30多年来，始终把地方立法工作摆在重要位置，截至今年3月，共制定地方性法规259件、废止63件，批准成都市和民族自治地方自治条例、单行条例145件。这些地方性法规涉及我省经济、政治、文化、社会和生态文明建设等各个方面，对于促进四川各项事业健康发展，提供了有力的法制保障。30多年的立法实践，深化了我们对地方法制建设规律性认识：做好地方立法工作，必须把坚持党的领导作为根本保证，把保障和服务四川经济社会发展作为根本任务，把四川基本省情和实际需要作为根本依据，把维护和发展最广大人民的利益作为根本出发点，把科学立法、民主立法作为根本途径。这些重要经验，要在今后工作中继续坚持并不断丰富和深化。

当前，四川改革和发展站在新的历史起点，对做好地方立法工作提出了新的更高要求。

与时俱进推进“两个跨越”、谱写中国梦四川篇章，迫切需要地方立法发挥保障和促进作用。加强法治建设，既是实现“两个跨越”的应有目标，也是推进“两个跨越”的重要保障。党的十八大以来，省委贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和中央大政方针，在新的起点谋划和推动四川各方面工作，在深入调查研究、科学研判形势、深化省情认识的基础上，召开省委十届三次、四次全会，确立了全省工作指导思想、发展战略、奋斗目标、重点任务，对全面深化改革作出了总体部署。这些决策部署，是中央精神在四川的具体化，反映的是省委对省情特征、发展阶段、目标任务、重点工作的分析判断、深入思考和整体把握。当前和今后一个时期，发展是四川必须紧紧抓住、一刻也不能放松的中心任务。我们必须适应经济社会发展需要，始终坚持把发展作为第一要务，把经济建设作为兴省之要，始终坚持“全面贯彻党的十八大精神、与全国同步全面建成小康社会”的工作主题不动摇，以科学立法保障和促进又好又快发展，赋予立法工作更为重要的使命。

全面深化改革，必须充分发挥立法的引领和推动作用。改革是解决制约四川发展突出问题的根本途径，必须通过全面深化改革开辟发展新空间。改革的复杂性、纵深性、艰巨性、紧迫性，决定了必须凝聚更大的改革共识，才能增强改革行动自觉。30多年来的改革实践表明，依靠法律保障政策实施是最稳妥、最靠得住的。由于全面深化改革是对既有利益格局进行重新调整，进行深层化、完整化、实质化、统筹化的革新、升级和改造，因此，改革必然触动核心利益问题，必然会因利益纠纷出现矛盾与冲突，这就要求必须要加强深化改革的顶层设计，使每一项改革都通过法律来保障。只有把改革纳入法律的程序，通过制定、修改、废止法律的方式，才能保证改革项目的落实。这也是我们全面深化改革可选择的唯一之路。这正如习近平总书记所强调的，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调。

落实依法治国方略、深化法治四川建设，迫切需要地方立法发挥基础性作用。《四川省依法治省纲要》提出，到2020年，把治蜀兴川各项事业全面纳入法治化轨道，基本形成尚法守制、公平正义、诚信文明、安定有序的依法治省新格局。实现这个目标，地方立法工作是前提和基础。随着中国特色社会主义法律体系基本形成和我省地方法规的不断完善，当前经济社会生活各方面总体上实现了有法可依，群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。人民呼唤良法，时代需要善治。做好地方立法工作，要在加快立法进度、保证有法可依的基础上，把良法善治作为法治建设的更高目标追求，更加注重提高立法质量，为建设法治四川奠定坚实基础。

社会结构深刻变化、群众主体意识不断增强，迫切需要地方立法发挥对社会关系的调节作用。法治是调节社会矛盾、协调利益关系的重要手段。随着改革的不断深入，社会结构和利益格局发生了深刻变化，利益诉求日益多元、利益关系日益复杂、利益冲突更加频繁。随着社会主义民主政治的发展，人民群众的参与意识、公平意识、维权意识更为增强，互联网等新媒体的广泛运用，为群众反映利益诉求、扩大政治参与提供了更为便捷的渠道。有效运用法治手段调整社会关系，维护社会公平，促进社会稳定，是地方立法需要解决的重大课题。

习近平总书记指出：“各级人大要加强重点领域立法，健全立法起草、论证、审议机制，扩大公民有序参与立法途径，着力提高立法质量”。 我们要认真落实党的十八大和习近平总书记系列重要讲话精神，从推进国家治理体系和治理能力现代化、落实依法治国基本方略、实现社会长治久安、与时俱进推进四川改革发展的战略高度，以更高的标准、更严的要求、更实的举措，着力增强立法工作的针对性、前瞻性和系统性，制定和完善与国家法律相协调、与四川实际相适应的地方性法规，使四川地方性法规真正立得住、行得通、起作用。

坚持围绕中心服务大局，加快重点领域立法步伐。省人大常委会要根据省委确定的全省工作指导思想、发展战略、奋斗目标、重点任务，以及对全面深化改革的总体部署和新时期四川工作的“六个基本判断”，把立法资源真正用到经济社会发展迫切需要、与人民群众切身利益密切相关的项目上。凡是需要法律授权的重大改革事项，要提前介入、主动研究；必须上位法授权的，要积极对接；属于地方权限，该立法的抓紧立法，该修订的抓紧修订，该废止的及时废止。一是要围绕经济结构调整和转型升级，进一步加强经济领域立法，保障和引导实施三大发展战略，走出产业升级、创新驱动、城乡统筹、环境友好的转型发展之路。促进农业发展的立法要重在引导转变传统方式，变革经营方式，提高农业劳动生产率和农业现代化水平；促进工业发展的立法要重在引导调优结构，发展现代产业，改造提升传统产业；促进服务业发展的立法要重在引导加快发展现代服务业、生产性服务业和生活性服务业；促进投资方面的立法要重在引导优化投向，着力解决民间投资不足、产业投资包括技改投资乏力、投资边际效益逐年递减等突出问题；促进城镇化发展的立法要重在引导规划形成合理的城镇体系，全面提高城镇化质量，增强城镇带动力；促进创新驱动发展的立法要重在引导科技与经济相结合，发挥创新驱动的支撑引领作用。二是要立足民生改善和社会管理创新，进一步加强社会领域立法，继续健全和完善涉及社会保障、发展社会事业、保障群众基本生活、特殊群体合法权益保护、规范社会组织、加强社会管理等方面的地方性法规。三是要着眼生态文明建设，继续做好大气、水和土壤等污染防治立法，着力加强优化国土空间开发、推动经济绿色发展、加强生态保护修复等方面的立法，依法推进绿色发展、循环发展、低碳发展。四是要用好民族区域自治地方立法权，从实际出发，研究制定促进民族地区特色产业发展、资源开发利用、生态环境保护、社会治理等方面法规，推动民族地区跨越式发展和长治久安。立法工作中，要坚持立法与改革发展稳定的重大决策相结合，把法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性有机统一起来，既及时把改革发展中的成功经验以法规形式固定下来，破除体制障碍、推动制度创新，又注意为深化改革预留空间，形成有利于推动改革开放、科学发展、促进社会和谐的体制机制。

坚持以人为本立法为民，突出公平正义的价值取向。全心全意为人民服务是我们党的宗旨，也是立法工作的根本宗旨所在。要尊重人民主体地位，始终站在人民群众立场上想问题、作决策，真正做到为了人民群众立法、依靠人民群众立法、立人民群众所需要的法。要把公平正义贯穿于立法工作始终，正确把握和妥善处理最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益和不同群体特殊利益的关系，统筹兼顾各方面群众的利益关切，充分体现权利公平、机会公平、规则公平，从法律制度上切实保障人民在经济、政治、文化、社会等方面的平等权益，使人民群众从制定的每一件法规中都感受到公平正义，体会到社会主义制度的优越性。要把立法的着力点放到对公民、法人和其他组织合法权益的保护上，放到对公共权力的规范、制约和监督上，妥善处理权力与权利、权力与责任、权利与义务的关系，严格界定公共权力的边界，做到权力与部门责任紧密挂钩、权力与部门利益彻底脱钩，把权力关进制度的笼子里，防止和克服公共利益部门化、部门利益法制化的倾向，最大限度维护人民群众根本利益。

坚持改革创新，探索建立科学立法、民主立法的地方立法新机制。要把推进科学立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径，就必须从体制、机制上与时俱进、改革创新。要充分发挥人大及其常委会的立法主导作用，不能被动地“等米下锅”，而是积极地“选米下锅”。在充分听取有关部门、专家学者意见建议的基础上，按照既稳妥又主动的原则，把地方立法方面贯彻落实全面深化改革的任务加以细化，定人定责定时限，使建立地方立法新机制的任务具体化、路径化，可执行、易操作。采取制定计划新举措。省人大常委会每年立什么法，要充分听取人民群众和社会各界的意见建议。在每年征集立法建议和立法选题的基础上，由省人大常委会组织召开由省、市（州）人大、政府部门、高校及社会各界参加的立法项目论证会；深入政府部门和企事业单位，直接听取管理者与被管理者的意见建议，切实弄清法规立项的必要性和可行性；向社会公布拟定立法项目，听取各方反映，切实选准选好立法项目。搭建科学立法新平台。充分利用全省立法资源，提高科学立法水平。一是建立立法专家咨询库。从社会各界专业人士中选出法律、经济、社会、语言文字等方面的专家，组建立法专家咨询库，为我省的立法工作提供咨询服务。二是建立地方立法研究评估和咨询服务基地。选择四川大学、省社会科学院等高校、研究机构和有代表性的各类企事业单位作为省人大立法研究评估和咨询服务基地，对重大问题、专业性问题提供咨询论证服务。三是创建法规起草多元化模式。根据不同情况，组织成立独立于部门的起草小组或委托高校、科研机构等“局外人”起草法规，增强法规的公正性。四是深入开展法规论证评估工作，反复权衡，充分协商，凝聚共识，审慎决策。拓展人大代表和社会公众参与新渠道。发挥人大代表的特长、优势和作用，认真办理代表的立法议案和建议，条件成熟的列入年度立法计划。力争将每年立法计划、每件法规草案都发送给更多的人大代表，请他们选择立法项目、参与立法调研、提出立法建议。拓宽和增加社会各界参与立法的渠道和机会，在更大范围走群众路线，保证从立法项目的选择、立法计划的制定到常委会一审、二审、三审，都充分增加社会各界参与度。探索常委会审议新办法。一是探索专项审议制度。对地方法规案中有关重要问题探索进行专门审议或逐条审议。二是探索对不同法规草案开展联组审议、全体会议审议和辩论制度。三是探索对法规草案条款单独表决形式。改变对常委会组成人员审议意见取舍随意性大及“一揽子”表决难以全面反映组成人员真实意见等问题。

立法工作是一项复杂的系统工程，涉及面广，群众关注度高，必须切实加强组织领导，凝聚各方合力，进一步形成党委领导、人大主导、政府支持、群众参与的地方立法工作格局。同时，全省各级人大及其常委会要依法加强监督，保证法律法规在本行政区域全面贯彻实施，真正做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。要深入开展法制宣传教育，普及法律知识，大力弘扬社会主义法治精神，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围，为经济社会发展营造有序的社会环境。（责编：贺贵成）