新型城镇化下苏北中心镇规划编制探索与实践
——以宿迁市华冲镇为例

陈小韦

(江苏省城市规划设计研究院宿迁分院,江苏宿迁223800)

新型城镇化是在城乡统筹、生态宜居和和谐发展的基础上提出的一种全新的城镇化概念。华冲镇规划以新型城镇化所承载的内容为主线，提出了一系列创新措施。本次规划历时近两年，内容涵盖“总体规划”和“控制性详细规划”两个层次。在编制过程和编制方法中不断尝试互相反馈与优化，兼顾适应近期颁布的国家、省及市相关法规及规范性文件。

十八大报告提出，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。

为贯彻落实党的十八大精神，切实加强经济社会发展的均衡性、协调性和可持续性，又好又快推进“两个率先”，江苏省政府出台了《关于扎实推进城镇化促进城乡发展一体化的意见》(苏政发〔2013〕1号)，提出七个方面20条举措，明确了苏南苏中苏北城市协调发展和城乡一体化发展目标。

随着《城乡规划法》的出台，打破了原来城乡二元的规划管理模式，标志着城乡规划步入了一体化的时期。新法也强调了小城镇规划的严肃性，明确其法律地位。对小城镇规划的编制和修改都提出了具体要求。对违法者也明确了其法律责任，要求加强对小城镇规划实施的监督检查等。

1 项目现状简介

1.1 自然地理概况

沭阳县华冲镇位于江苏省宿迁市东北方向，镇域总面积约55 km2，兴建于清代中叶，因汛期洪水泛滥得名。2003年被国家八部委评选为“国家重点镇”。先后被评为江苏省“新型示范小城镇”和宿迁市“十强乡镇”。

华冲镇地理位置优越，交通及区位条件突出，新沭灌路和344省道连接宁连一级公路、京沪高速公路、205国道和新长铁路，拉近了华冲镇与连云港市和宿迁市的距离。

镇域内河网水系丰富，古泊河和后沭河是镇域内2条主要的排涝河道，其中古泊河为七级航道。

1.2 经济概况

华冲镇2011年地区生产总值为71 000 万元，同比增长12.3 %，农民人均纯收入6 294元，同比增长14.0 %。产业结构进一步优化，第一产业比重有所下降，第二产业占显著优势，第三产业需进一步发展。第一产业中的特色产业规模持续扩大，全镇蔬菜种植面积达万亩以上，并辐射到周边乡镇，红富士苹果和西红柿种植面积不断扩大，特色养殖基地迅速发展，专业合作社蓬勃发展；第二产业以农副产品和木材加工为主，主要是粗加工类型，而且企业规模偏小，且分布较为零散；第三产业主要是商贸和金融业，近年来房地产业发展较快。

1.3 社会概况

2011年全镇常住人口47 005人，其中户籍人口47 305人，外来人口2 000人，外出人口2 300人。镇区常住人口共21 782人，其中寄宿学生6 000人，外来人口832人，全镇城市镇水平为46.8 %，高于宿迁市平均水平。

华冲镇是苏北教育名镇，近年来先后被评为“江苏省科技教育特色学校”、“江苏省档案达标单位”、“宿迁市德育先进学校”、“江苏省德育先进学校”。华冲中学，是1所省“三星级”中学；华冲中心小学，在2003年被评为“江苏省实验小学”。

1.4 现状存在的问题

(1)农村人口向城镇和城市转移，大量的农村建设用地有待复垦。

(2)现有农村居住模式已无法满足新农村建设需求，农村的居住环境有待改善。

(3)农村的基础设施和公共设施滞后，给农村居民生活带来不便。

(4)镇区住宅类型单一，以居民自建房为主。

(5)镇区商业布局模式单一，沿街商住是镇区的商业布局模式，城镇街道空间呆板。

(6)城镇道路系统性不强，尤其次干路和支路系统性较弱。

(7)城镇整体风貌特征性不凸显，城镇建筑风貌与自然风景和人文历史未协调统一，致使城镇缺乏特色。

2 项目规划概况

2.1 城市化目标

规划预测，华冲镇全镇户籍人口近期(2015 年)按 57 000 人控制；远期(2030年)按61 000 人控制。随着城镇的快速建设，必将带动城市化速度的加快，因此规划期内城镇户籍人口将快速增长，增长方式主要是以机械增长为主。规划预测镇区常住人口规模近期3.1×104人；远期5.0×104人。

2.2 镇域城乡统筹规划

2.2.1 空间布局

规划期末，镇域保留10个农村集中居住点，最终镇域形成“一心，十点”的镇村布局结构。“一心”即镇区；“十点”即10个农村集中居住点。

2.2.2 镇域公共管理与公共服务设施

在教育设施方面，保留地税分局东侧幼儿园，新建4所幼儿园；扩建华冲实验小学；扩建华冲中学。每个农村居民点配置1所幼儿园。

规划各居民点可根据规模参照表1配置其它各类公共设施。

表1 村庄公共设施配置一览表

2.2.3 镇域公用设施

保留110kV变电站、邮政和电信设施；近期保留镇区水厂，远期改造成给水加压泵站。 新建1处环卫工程设施、1座消防站、1座污水处理厂和1处其他公用设施。每个居民点规划配建1处小型污水处理站和垃圾收集点。

2.3 镇域空间管制规划

规划按照土地开发现状、资源、环境承载能力和发展潜力，按照《城市规划编制办法》(2006 年)，将华冲镇镇域空间划分为适建区、限建区和禁建区三大类型，并对空间开发建设管制提出合理的引导策略。

适建区主要为城镇建设用地和村庄建设用地。镇生活区应紧凑拓展，提高土地的利用效率，禁止无序蔓延，征而不建，闲置土地。工业区周边设置绿化隔离带，对现有污染企业要依靠技术改造使之符合工业区准入要求，不能达到规范要求的企业，一律停产外迁。农村居民点建设用地以低层住宅为主，相对集中，整体分散。按照建设社会主义新农村的要求，改善农村生活环境，方便农民从事生产活动，同时注重保持地方特色。

限建区为城镇发展备用地、重大基础设施建设用地、主要交通走廊沿线防护林控制用地和生态敏感区。城镇发展备用地是城镇未来拓展的主要空间，应该长期控制，在其范围内限制进行各项城镇建设。主要交通走廊沿线的防护林地应有限度开发，避免大规模建设，重大基础设施项目建设用地禁止其它建设，长期预留。在生态敏感区，限制建设有损生态环境的各项活动，建设生态林带，引导绿色空间相融相通。

禁建区为基本农田，严格执行国家保护耕地的政策，切实保护耕地，坚持统一规划，统筹兼顾，综合治理。坚持农业科技化和集约化，在确保基本农田保护的同时，提高农业生产效率，提高经济效益，实现农业现代化。

3 规划创新

通过对现状及周边条件的综合分析，现将规划创新点总结如下：

3.1 强化区域公共服务设施及基础设施研究

在更大范围内统筹城乡各类设施布局，兼顾共享、充分整合，发挥华冲镇的综合资源优势，探索在江苏北部经济欠发达地区充分发挥区域中心城镇综合带动作用的规划方法。

规划统筹城乡公益性公共设施，按照区域、镇、社区三级标准配置。

其中区域级公益性公共设施主要包括文化设施、教育科研设施、体育设施及医疗卫生设施。在此类设施用地布局中，充分考虑为周边乡镇提供服务，适度提升服务人口计算基数，并按照《城市公共设施规划规范》、《公共设施配置标准》确定配置内容和用地规模。

在区域基础设施方面，规划中的宿连铁路南北向贯穿镇域，在华冲镇设置中间站。铁路及站场的建设将使华冲镇成为宿迁与连云港两市之间重要的交通节点。规划通过预测铁路货运量和古泊河四级航道的吞吐能力，引导形成以华冲镇为中心、覆盖周边区域的货运交通体系。

3.2 强化城乡公交及镇区道路网系统研究，促进其与土地利用相结合

规划以关联沭阳县、覆盖全镇域的城乡公交系统为导向，引导形成“一心、十点”的镇域空间布局结构，利用城乡公交站点引导居民点实现理性集聚。

此外，为了进一步体现城乡公交的引导作用，规划还将镇区用地布局与公交站点有机结合，引导镇区公共管理与公共服务设施和商业服务业设施向城乡公交沿线集聚，同时适度提高公交站点周边地区的开发强度，增强其公共属性。

规划还在现状基础上提出优化镇区道路网系统的具体措施，在镇区中心结合用地布局进一步加密支路网，使得镇区中心路网密度达到5 km/ km2，镇区整体路网密度也由现状的2.5 km/ km2提升至3.5 km/ km2(图1、图2)。

图1 公交线路与居民点的关系

图2 公交线路与公共设施用地关系

3.3 强化重点地区城市设计研究

在宏观和中观两个层次逐步落实城市设计意图，实现空间景观体系的可观、可赏和可用。

规划在以往总体规划的基础上延续宏观层面提出的整体景观体系构架，通过更为细致的空间形态研究，补充中观层面的整体策划和节点、廊道及天际线控制的具体要求。

在城镇空间及建筑尺度控制方面，规划强化了对镇区整体建筑布局肌理的研究，提出分片控制建筑风貌及尺度的措施，尽可能避免形成过于突兀的城镇景观(图3～图5)。

图3 核心区城市设计平面

图4 核心区视线通廊分析

图5 核心区景观引导

3.4 强化慢行交通系统研究

构建慢行交通线路、布局慢行交通设施等方式，促进镇区慢行交通系统与用地布局及城市设计相结合，提升慢行交通系统的适用性。

规划根据慢行交通主要服务对象形成慢行交通1号线休闲环线、慢行交通2号线商业线、慢行交通3号线通勤线，三条慢行交通线路根据每条慢行交通线路的特征，分别设置慢行核、慢行导向设施和慢行休息区。规划1号线沿线布局3处慢行核、7处慢行导向设施、8处慢行休息区；2号线沿线布局3处慢行核、3处慢行导向设施、3处慢行休息区；3号线沿线布局1处慢行核、2处慢行导向设施、4处慢行休息区(图6)。

3.5 强化、深化、细化总体规划指标控制

在保障规划严肃性的同时，兼顾弹性和可操作性。

图6 核心区慢行交通分析

为了加强城镇总体规划的适应性，避免实施过程中的频繁修改，规划引入用地兼容性控制指标，强化、深化相关内容，通过确定主要兼容用地和次要兼容用地，在将指标可视化的同时，保持规划的弹性和可操作性。

为了提高规划的可操作性，本次规划在区别公益性设施和非公益性设施的基础上，统筹核算搬迁、改造、扩建及相关配套设施建设成本，综合平衡政府收益，兼顾反馈实施时序，实现对规划实施的科学引导。

此外，以保护环境、注重生态城镇建设为原则，规划还在总体规划指标控制体系中，进一步引入清洁能源利用、雨水循环利用、太阳能热水等引导性控制指标，试图在总体规划层面即对城镇范围内的各类建设提出相对具体的控制要求。

总之，本次规划立足华冲镇发展实际，通过强化区域公共服务设施及基础设施研究理清思路、确定目标，通过强化城乡公交及镇区道路网系统研究优化用地布局及道路网络，通过强化重点地区城市设计研究进一步彰显城镇特色。此外，规划还在慢行交通系统研究和总体规划指标控制等方面有所强化，试图探索形成符合华冲镇发展实际特征的江苏北部经济欠发达地区的城镇规划编制模式。

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