建立“片区党委领导下的校长负责制”
——高等教育领域组织变革的路径探索

汪明义

(四川理工学院 院办，四川自贡643000)

建立“片区党委领导下的校长负责制”
——高等教育领域组织变革的路径探索

汪明义

(四川理工学院 院办，四川自贡643000)

高等教育质量和水平的提升有待高校内部领导体制的加强和完善，有待同一区域高等教育资源的整合。建立“片区党委领导下的校长负责制”既是同一区域高等教育资源有效整合的最佳手段，也是提升这一区域高教质量与水平的体制保障。文章从组织变革的视角论析了“片区党委领导下的校长负责制”是联系高等教育领域组织变革核心任务的纽带，是解决高等教育领域组织变革中诸多问题的有效路径，并对其可行性进行了探讨。

片区；党委领导；校长负责制；高等教育领域；组织变革

一项重大的历史性变革，首要的是确定改革的总体目标，其次是理清目标的具体内涵，第三则是明确达致目标的责任主体，具体落实执行。对于高等教育领域的综合改革而言，建设中国特色的现代大学制度，推进高等教育治理体系和治理能力现代化就是其总体目标。目标内涵主要指体现高等教育领域综合改革三个层面的“教育理念、管理体制改革、高校办学模式”如何实现国际化和信息化。综合改革的责任主体指的是教育改革的行为承担者，就现实的中国教育管理体制而言，它主要包括三个行为主体：一是党和国家集中进行教育顶层设计的教育部及其行政领导；二是主管教育的省级领导和教育厅厅长；三是高校的办学者和教育教学一线的广大教师。这三个主体中任何一个主体出现了问题，或者三者之间缺少了有效沟通和责任担当，整个高等教育改革都有流产的危险。

高等教育领域的综合改革尽管涉及三个层面，但高校管理体制与运行机制的创新是其中的关键。随着高等教育改革的深入，“如何提高高校的组织绩效，解决大学内部难以形成合力的困境；如何解决当前同一区域内高校间学科专业大量重复设置、相互间又缺乏实质性合作的现实难题；如何安置政府简政放权后大量管理者和官员；如何解决大学逐步取消行政级别后党对高校的领导以及高校与各级政府间的沟通机制”等四个问题已经摆在我们的面前。要解决这几个方面的问题，必须进行组织管理体制的创新。经过实践的探索和理论的考量，立足四川省南部高校发展中的现实问题及其未来发展战略，结合现有中国高校管理的组织原则，笔者提出建立“片区党委领导下的校长负责制”这一组织创新机制，作为高校领域综合改革的组织管理机制之路径选择之一，以期抛砖引玉，共同为中国高校的组织管理体制创新做出有益探索。

一、高等教育领域组织变革的核心任务是要找到一条“发挥教育行政部门简政放权后大部分官员和管理者的聪明才智的路径”

对于高等教育综合改革的三个层面而言，难度最大的是管理体制改革；对于三个责任主体而言，最为重要也是最为关键的责任主体是进行高教改革“顶层设计”的主体。就现行中国高校的组织体制而言，作为国家教育最高行政部门的教育部，其基本职权可以描述为：教育体系的构建者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制定者、教育质量的监管者。具体表现在：国家教育政策和法规的制定、本科院校的设立和解散、确定部属院校的书记和校长、国家教育经费的拨付、委托社会中介组织加强对高校质量的评估并提供信息服务。对于省级教育行政部门，其对应的职责即为：根据本省的情况落实教育部制定的教育政策、专科院校的设立和解散、向省级组织部推荐省属高校党委书记和校长、省级教育经费的拨付、委托社会中介组织加强对本省高等院校的质量评估并提供信息服务。如此一来，第三方的责任主体，也即熟悉高教基本规律和运行、并且生活于高校中的管理者和教育教学一线的广大教师，绝大部分将无事可做。由于前两个层面的责任主体几乎包揽了从课程、组织到评价等一切高校管理事务，第三方的责任主体就成为了教育政策的被动执行者，从根本上扼杀了高校这一原本具有无限生机的组织的创造力。

众所周知，实施“管办评分离”的高等教育管理体制既是高等教育发展的规律诉求，更是大势所趋、民意所向，但它作为一项系统工程却无法由“民间”单方面来承担，很多方面只能由“官方”去完成。即是说，改造现行管理体制的工作不得不由作为现行体制既得利益者的教育行政部门去规划设计并组织实施。这意味着，政府部门首先得革自己的命，并通过这种自我革命去实现自身使命的回归、职能的回归，这是在高等教育领域开展管理体制改革的基本前提。实施“管办评分离”的高等教育管理体制的核心和关键是要解决好权力的分解、权力的下放和权力的监管等三个问题。问题是，没有谁愿意主动放弃自己手中的权力或者听凭自己的权力受到他者的监督，如果不找到一条路径能很好地发挥各级教育行政部门众多官员和管理者的聪明才智，要削减他们手中既有的权力恐怕最终是一句空话。由此可见，高等教育领域的管理体制改革既具有艰巨性、长期性，更具有复杂性，务必做好顶层设计，而顶层设计的推动者只能是主管教育的最高行政部门及其领导者，至少在改革的初级阶段应该是这样的。

二、建立“片区[1]党委领导下的校长负责制”既是解决当前高等院校办学中面临的诸多问题的手段，也是解决高等教育领域组织变革的有效路径

从组织管理的角度，要提高我国高等教育的质量和水平，高校内部的领导体制急需加强和完善，同一区域的高等教育资源急需整合，高校与地方政府的关系急需有效协调。为此，需要进一步完善和创新现有的“党委领导下的校长负责制”这一中国特色的大学领导体制。

(一)公办高校实行的“党委领导下的校长负责制”需要进一步加强和完善

从理论上说，党委领导下的校长负责制面临着现代法权体系所要求的责权利相统一的原则的挑战，也就是说，面临着同一所高校内部如何做到领导和责任相统一的挑战。从实践上看，现实的中国高校实行的是以党政主管领导职务分设来解决这一问题。这样一来，问题更加复杂。高校内部党政主管领导职务分设使得高校党政关系微妙而复杂，党政之间经常会出现一些不必要的矛盾，甚至在一定程度上可能会制约高校的健康发展。实践证明，一所大学的领导权是由党委书记还是由校长掌握，往往大学校长和党委书记的人格魅力、学识及其所在学校的地位和传统占据了支配地位。不惟如此，一个大学的良好发展态势经常取决于党政领导之间“通气”的艺术[2]，而相互之间的“通气”是需要实践智慧的。在现实中，这种“通气”的智慧或艺术可遇不可求，这就使得大学的良性发展成为一种不可预料的偶然。理性化身的大学充满了存在的偶然性，实在是加诸于现代中国大学身上的一个必须加以解决的悖论。党政职务合并于大学校长一人又存在着对大学组织领导的困境和难题，因为教育部党组管理的幅度太宽，距离部属高校的领导层又太远，各省级教育工委也同样由于管理的幅度太宽，对高校的主要领导存在疏于管理和培训的问题。这一局面不仅导致高校的领导难以“勤政”，从而必然导致组织绩效低下，而且高校中“廉政”问题的不断出现又降低了大学作为“人类精神家园”的信誉度，进而危及大学存在本身。

(二)同一区域内的高等教育资源需要有效的整合

在理想情况下，由于各个地区的经济文化发展状况及其资源存在着很大差异，特别是在中国这样一个幅员广阔、人口众多的国家，它的经济文化从东部沿海到中部再到西部呈现复杂的发展态势和水平。这就从根本上要求它的高校整体布局应该是异质化的。它们之间应该有着类别和定位的不同。也即在类别相异的条件下，不同高校需要根据自己的区位特点、历史文化传统、自然资源优势以及微观的政治经济环境等情况确立人才培养目标，建设和调整专业结构，开展个性化办学。然而现实的情况是，中国高校除了类别的不同，办学的同质化倾向较为严重。甚至不同类别的学校，它们的很多专业设置也具有明显的同质化的现象。这不仅造成办学资源的重复和浪费，而且加剧了原本按计划招生的毕业生就业难的问题。具体说来，部属院校在各个省市的布局大都位于各省市的中心城市，同一个中心城市的部属高校除了学科布局重复外，在办学中几乎都是各自为政，均把对方作为竞争的对手而很少有实质意义的合作。各省属院校在同一个区域里也存在类似的情况。

川南三所综合性本科院校的学科专业布局情况

以四川省南部地区为例，省属本科院校在川南布局了4所：四川理工学院、泸州医学院、宜宾学院和内江师范学院，4所院校的本科专业数分别为73个、23个、53个和50个。在四川理工、宜宾学院、内江师范学院3所院校中，有22个本科专业3校均在办，而两两重复的情况就更为严重。泸州医学院23个本科专业中除了16个医科内专业外其余7个本科专业均与其它3校重复。这4所普通本科院校均处于川南，其所属地区的经济政治文化背景并没有多少差异，办学的服务面向均应定位在各自所在的地方和整个川南，但目前这种各自为政的格局，使本身就十分有限的教育资源在同一个区域又极度分散，必然影响教育教学质量，以及带来学生就业难的严重困境。

(三)高校与地方政府间的关系急需有效协调

现代社会是建立在职业分途和劳动分工基础上的，这意味着一个健康的社会应该是政府、社会和市场三者之间有着明确的功能定位和区分，并且三者之间还可以进行有效的信息沟通和相互影响。相对于这三者，大学则处于一个相对独立的地位。这是因为，任何国家、社会和市场要想得以有效运转，都必须借助于现代大学所提供的先进的文化观念、科学技术和组织理念。离开了现代大学，这一切几乎是不可能的。所以现代大学已经不再是那个迷人的象牙塔，它已经义无反顾地走入了社会的核心地带，成为国家经济发展的强大引擎以及社会各阶层之间相互沟通和流动的有效动力(黄英杰，田蜀华，2014)。当然，大学的独立只是相对的。也就是说大学要想获得发展，它本身还必须处理好与外界的关系。准确地说，大学需要与政府、社会和市场之间建立一种有机的良性关系。市场信息瞬息万变、社会运行复杂多变、政府治理灵敏有效，所有这些来自外界的信息都需要经过大学的知识转化和理性批判，才能成为大学做出正确决策和理性行动的依据。忽略外界信息的大学不仅会使大学成为阻碍或落后于社会进展的保守机构，它的存在的合法性也将会成为问题。

就中国大学而言，高等教育已经进入“后大众化”时代，少数省市即将步入“普及化”的轨道，大学确确实实地从边缘步入社会中心区域，但要成为社会的核心组织尚有很长一段路要走。这是因为，中国大学的大众化仍然是同质的，不是市场导向的，中国大学的市场化程度还有待提升，大学办学的计划性成分尚不同程度地存在，政府与大学之间关系的厘定还在探索和不断调整中。在一定程度上，我们许多省的地市州领导对“如何发挥本地高校在实施创新驱动战略中的作用”尚无系统的思考，这也必然导致省属高校在地市州的办学中常常举步维艰。由于计划经济的特征在高等教育领域中不同程度的存留，部委属高校在省市办学、省属高校在地市州办学，均需要加强与各级地方政府间关系的协调，特别是高校的基建项目完成与地方政府的关系极其密切。可以这样说，一旦高校处于基建时期，高校主要领导相当一部分精力均用在了与地方关系的协调上了。一般说来，当高校的主要领导越是具有教育家的素质，与地方各级官员和与企业的关系沟通就越是艰难。高校的内涵发展需要高校主要领导能集中精力于高校内部的综合改革，特别是在面临教育教学的改革与创新任务十分繁重和复杂的情况下，更需要充分发挥高校校长的教育家素质和能力。因此，急需要有一个机构来统一处理同一个区域内高校与政府间的各种关系。

(四)片区党委领导下的校长负责制的具体构想

正是基于上述分析，笔者认为可以尝试建立“片区党委领导下的校长负责制”这样一种高等教育的组织管理制度来解决高校在发展中所面临的上述诸多问题以及在实施“管办评分离”时所面临的主要困境。这一制度主要包括以下两个方面的设计和构造。

首先，在同一区域(以地理位置确定)设立一个片区党委，实行党委集体领导，设党委书记一人，党委常委若干人。一个省的各个片区党委书记为该省教育工委的委员，部属院校片区党委书记为教育部党组成员。片区党委常委的主要成员来自片区内各高校的现任党委书记，党委委员则主要由各高校的校长以及教育行政部门下来的官员和管理者构成。片区党委可以根据需要设立临时或长期的各种政策、区域经济社会文化教育等发展状况的咨询机构，其成员主要由社会各界贤达、各行业企业精英以及社会民众代表性成员等组成。片区党委的主要职责是：严格贯彻党的教育方针，保证大学办学的社会主义性质和方向；依法在全国乃至全球范围内选聘合适的校长和副校长，代表教育部党组或省委组织部考核片区内各高校的校长们；研究片区内各个高校内部的重大事项，包括大学规章和政策的制定与修改、经费筹措、预决算审核、基金管理以及财务监督等；制定片区内高校发展的宏观战略，整合片区内高校的资源并杜绝重复建设，协调和处理片区内高校与地方政府间的关系；监督和评价各高校的办学效果，主要考察高校是否按照人才培养的科学规律以及市场的要求办学，把其结果纳入对校长的考核。

其次，对于高校内部而言，实行校长和党委书记身兼两职的行政管理体制。这样校长就能够以教育家的身份潜心于高校内部的治校理政，以治校绩效对片区党委负责。现代大学治校方略实行的是法人治理，它要求校长及其行政管理队伍职业化和专业化。一旦校长经由片区党委选聘并报上级教育主管部门任命，校长和副校长一起就有独立的权力依法选聘各处室院系所等相关部门的负责人，组建专业化的行政管理队伍。各部门负责人不仅必须脱离政治权力系列，而且还必须同学术序列相脱离以保证大学行政权力的独立性和相对于其他权力的制衡力量[3]。就现代中国大学的社会主义传统而言，与行政权力相制衡的力量包括教授系列的学术委员会、教师系列的工会组织以及学生系列的学生会和各种学生社团等组织。同样根据现代中国大学的社会主义传统，为了发挥教师组织和学生组织权力的有效性，这两个系列的组织可以在一定程度上直接或间接与片区党委建立灵活机动的行政隶属关系。

三、实施“片区党委领导下的校长负责制”的可行性分析

“我们要赶上时代，这是我们改革要达到的目的。”回望改革开放历程，赶上时代的迫切要求，决定了中国改革的现代化指向。从“把全党工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来”，到“建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”，在当代中国的辞典里，“现代化”与“改革”始终紧密相连[4]。要建成社会主义现代化的国家，唯有首先使中国的高等教育从大国迈向高等教育强国的行列。在党的领导下，进一步探索如何坚持和完善、如何发展和创新高等学校的领导体制和管理制度，既是整个国家全面深化改革的需要，也是高等学校事业发展的客观要求。因此，基于国家现代化和高等教育本身发展规律之要求而提出的“片区党委领导下的校长负责制”是否具有可行性，主要看它是否符合《高等教育法》所确立的公办高校的领导体制，以及它能否解决现实的问题，充分发挥大学这类特殊的社会组织的绩效使其在“建设创新型国家”和“建设人力资源强国”的伟大征程中作出应有的贡献。经过长期的理论思考和实践探索，笔者认为，“片区党委领导下的校长负责制”既是党委领导下的校长负责制的“坚持和完善”，也是高校领导体制的“发展和创新”。对于未来中国高校的发展，这一新的组织制度具有如下几个方面的优势。

首先，“坚持和完善”之处充分体现了党对高校的领导。无论是片区党委还是校长身兼党委书记，都把大学置于党委领导之下。在此模式下，上级党委对高校的领导明显地加强了，而且党委由于管理幅度增宽可以集中精力从宏观决策以及校长选聘方面领导大学。作为省级教育工委来说，以往由于管理的幅度太宽，将高校的组织关系放给了地方党委管理，在实际运行中由于地方党委对省级高校的人事又无管理权，其结果或是出现几不管现象，或是一味模仿地方党委的运行模式，对高校的发展产生极不利的影响。而片区党委相当于教育部党组或省级教育工委的派出机构，对高校一线所面临的诸多问题更加了解，对高校的发展状况更加熟悉，这样的领导模式更接“地气”。因此，这样的领导体制模式既解决了长期以来省级教育工委或教育部党组因为管理幅度太宽而导致的“缺位现象”，也解决了以往一所党委只领导一所高校由于管理幅度“太窄”而导致的“越位现象”。其次，“发展与创新”主要是为实现教育家办大学提供了空间。作为高校内部而言，书记校长同一人担任(下可设常务副校长或常务副书记，根据校长的素质和能力而定)，更能实现“片区党委的统一领导”和“高校自身的全面负责”合力，更能有效地执行片区党委的决议和上级的决策，给真正的教育家潜心于教育教学、潜心于治校理政提供了充分的空间，同时也让那些“只享受权力而不承担责任的人”再无投机的机会。第三，“片区党委”的专职人员由于大多来自于教育行政部门，他们的行政工作经验较为丰富，与地方政府沟通的能力较强，在为片区内高校协调与地方政府间的关系时更能充分发挥其才干，能为高校提供更为有效的服务。另外，在高校取消行政级别后，片区党委依然可以保留行政级别，因为片区党委为了办好片区内的高校，需要加强与地方党政部门的关系，为高校获取更大的办学空间。第四，片区党委出于对大学发展的宏观战略决策考虑所设置的各种常设咨询性机构，可以给大学提供丰富的办学信息和政策支持，使得大学组织的运转更加灵活，解决了现代中国大学办学长期忽视市场需要以及忽视教育科学规律的困境和弊端。有理由相信，经过这样组织改造的当代中国大学必将成为塑造中国未来的一个强有力的文化机构。

[1]片区的划分一般遵从地理位置相近为原则，如教育部所属成都的四所高校自然就划分为一个片区。四川省高校除成都高校外，在川东、川南、川西、川北就可划分四个片区.

[2]张楚廷.关于“通气”的论述[A].张楚廷教育文集(第4卷)[C].长沙：湖南教育出版社，2007：289.

[3]黄英杰，田蜀华. 论中国大学的行政权力与学术权力之争[J].徐州师范大学学报(哲社版)，2011，(2)：155.

[4]任仲平.标注现代化的新高度——论把握全面深化改革总目标[N].人民日报，2014-04-14.

(责任编辑曹连观)

G647

A

1003-8418(2014)05-0005-04

汪明义(1964—)，男，四川南充人，四川理工学院院长、教授。

2012年国家社科基金(教育学)项目“大学实现文化传承创新功能的机制研究”(项目编号BGA120040)。