政府浪费及其对策研究*
——从政府成本角度

何翔舟，杜淼淼

（浙江工商大学公共管理学院，浙江杭州，310018）

政府浪费及其对策研究*
——从政府成本角度

何翔舟，杜淼淼

（浙江工商大学公共管理学院，浙江杭州，310018）

随着中国经济的持续发展，隐藏在高昂的政府成本背后的是惊人的政府浪费。党的十六大报告第一次提出要降低行政成本的问题，并将其作为深化行政管理体制改革的目标之一。本文从政府成本的基本理论着手，分析了如今政府浪费的现状和成因，诸如行政权力运行缺乏透明度、职能错位、权责分离等原因，并在此基础之上，针对成因提出了建立公务员财产申报制度，政务公开，建立合同外包制度以及确定合理的管理半径和密度等参考对策。

政府浪费；政府成本；对策

一、前言

政府的角色、地位以及功能日益受到社会公众的理解，政府的存在和发展需要社会的投入，这种投入应该形成支出的成本。因此，政府的成本问题也越来越受到广泛关注。另一方面，随着市场经济的发展，政府的职能也在不断扩大，高昂的政府成本问题不断凸显。温家宝总理在十六大的《政府工作报告》中曾明确指出：“当前一个重要任务，就是要解决一些行政机关存在的严重铺张浪费问题。我们深深感到，政府工作与形势的要求和人民的期望还有不小差距。一些部门职责交叉，权责脱节，相互推诿，办事效率低下；一些政府工作人员服务意识不强，素质不高；对权力的监督和约束机制不健全，形式主义、官僚主义问题比较突出，弄虚作假、奢侈浪费和腐败现象比较严重。要严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，切实规范公务接待行为，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府。”建设一个优质高效的政府，就是要用较小的成本，实现较优化的政府管理，这就要求政府及其公务人员在履行社会管理的过程中不能胡乱使用经费，减轻社会及公众的负担。政府成本问题，目前已经体现出越来越膨胀的趋势，这严重地影响着社会经济的发展和公众的生活福利以及生活质量，同时对政治文明、和谐社会的建立也造成了不可估量的障碍。

政府所处的地位和所发挥的职能，政府的决策和行为，政府及其领导的公务员的素质对当前和未来社会的影响非常之大。因此，政府成本研究和政府成本理论的建立，既有现实必要性，又有深远意义。“政府成本”是政府成本理论的基本概念，科学地界定政府成本的概念是进行深入研究的前提。

一些学者经常将政府成本与行政成本混淆。事实上，政府成本并不是简单地等同于行政成本。相对于行政成本，政府成本在前几年才在学界出现。在这些研究中，尤以何翔舟、臧乃康、卓越等学者的研究比较深入。何翔舟教授认为政府成本是“政府及其行政过程中所发生的各种费用和开支，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性负担。这些直接的或间接的费用开支和负担是可以通过优化决策和优化行政行为加以适当控制的。”臧乃康教授认为“政府成本主要指政府在供应公共产品，进行公共管理所花费的各种费用的总和，包括政府的生产成本和交易成本两大部分。”而卓越将政府成本定义为“政府组织在为社会提供公共服务和生产公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。”

综合以上学者对政府成本做出的界定，笔者认为：政府成本是政府在一定时期内为行使其职能，发挥其作用，维持其运作过程中所付出的各种直接的人力、财力和精神资源和间接的人力、财力和精神资源，并且这些所付出的费用以及开支是可以被优化及控制的。

二、不断攀升的行政管理支出：政府浪费

政府成本的不断膨胀，行政管理费用支出的不断上升已经给中国的经济发展，社会的和谐造成了极坏的影响。政府官员、学者以及公众都给予了极大的关注，究其原因，主要体现在以下几个方面：

（一）政府规模不断扩大

实行改革开放以来，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年中国进行了五次机构改革。五次政府机构改革大体上是在三个循环圈中运动：第一，机构的合并分开，即“合并—分开—再合并—再分开”。但从总体上看，机构数量是在不断增加。第二，管理权力的上收下放，即“上收—下放—再上收—再下放”。组织机构随之变化，但始终未实现合理配置。第三，行政人员数量也经历了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”，从总体来说，增长势头相对更为明显。正是这三个循环，使得中国政府机构改革步履蹒跚，收效甚微。

表1：近20年来党政机关人数的变化情况（单位：万人）

从表1列出的党政干部人数变化的趋势来看，其膨胀呈加速的趋势：1966年到1979年的13年间增长了46.4%，平均每年增长3.57%；1979年到1989年的10年间增长了86.1%，平均每年增长8.61%；1989年到2000年的11年间增长了95.3%，平均每年增长8.66%。2000年到2008年的8年间增长了17.7%。通过党政机关人数与当年总人口对比，可以发现1966年公务员人数只占总人口的0.28%，到了2008年已经占了0.94%，考虑到人口基数从1966年的7.2亿人到2008年的13.2亿人，党政机关人数的增长也是非常快的。并且上述领导干部的数字还不包括“相当于某级干部”和“享受某级干部待遇”的人数，如果包括这些人，那么人数将更加庞大。

政府机构臃肿、人员众多，国家、人民为此将支付高额的成本，也给社会、经济的发展带来了沉重的压力，是控制政府成本亟需关注的问题。

（二）行政管理费用支出总量偏高、增长迅速

要准确地测算中国的行政管理支出是十分困难的，因为除了预算内的行政管理支出外，还有大量的预算外和制度外的支出，这一部分的支出是很难统计的。笔者仅依据《中国统计摘要》所给出的数据，对中国近三十年来的行政管理支出进行分析。支的财政政策，增幅最大的2007年超过了40%，而1979年、1980年、1987年和1988年的增幅还不到2%。即使在财政收入与支出同步增幅的情况下，行政管理费用支出占财政支出的比重还是一条持续上升的曲线，即行政成本支出占财政支出总量的比重越来越大，虽然在几年间有小的波动，但是并不明显。这种行政费用支出占财政支出逐年上升的现象，在认识政府成本问题上不可忽视的。

表2：国家行政管理费支出情况（单位：亿元）

图1 1976－2009年财政收入、财政支出增长速度和行政管理费用支出占总支出比重发展趋势

（三）政府成本结构失衡

表3：2008年8国中央政府财政支出

表4：2009年国家财政主要支出项目（亿元）

从表3中来看，财政支出占GDP的比重为19.9%，与欧美资本主义国家相比并不算很高，但是，表3的数据只是预算内数据，并不能全面反映中国政府广义的政府成本。现阶段，政府的收入并不十分规范，除了预算内收入外，还有大量的预算外收入和制度外收入。预算外收入是指不通过国家预算管理的财政收入。包括纳入地方财政，行政、事业单位的预算外收入以及全民所有制企业掌握的企业专项基金收入。制度外收入则是指既不纳入预算内又不纳入预算外管理的非税收入，由征收主体自由支配、自行管理，几乎没有任何法律约束，其中主要来源于“三乱”收入，名目繁多，秩序混乱。因此，若考虑到预算外收入和制度外收入，行政管理支出规模将会更大。另外，从表4也可以看出，政府在经济建设、科教文卫的财政支出上相对很少，四者的总和也只占了24.3%，而单单行政费用支出就占了19.9%。这也从一方面说明了我国政府成本不光总量巨大，浪费严重，而且结构也不合理，政府投入公共服务领域的比重过低。

（四）政府浪费表现多样化

政府浪费名目繁多，花样不断翻新。前财政部长刘仲藜曾说过，令他头疼的事情有三件：人、车、会。官太多，会太多，车太多。中央国家机关主管公务小汽车的部门明文规定：正部级和常务副部级配专车，其余副部级干部一律实行保证用车。但实际上，不论是中央还是地方政府的局级干部、甚至科级干部都有专车。“1994年政府购买公车支出达到400亿元，加上各项费用，年支出700亿元以上，超过了当年的财政赤字。这以后各地政府购买汽车的数量以每年超过20%的速度递增，2005年中国公车轿车保有量超过了500万辆，仅采购汽车金额就高达500多亿元，每年更为此消耗超5000亿元。”另外，公款吃喝浪费，公费出国浪费，各级政府建造豪华奢侈的办公大楼的浪费，政绩工程浪费以及公务员能源资源消耗问题也十分突出。

三、高昂的政府浪费的成因分析

由上文可知，政府行政管理费用支出总量偏高、增长迅速、结构不合理、管理失范等问题。归纳有关领导和一些专家的学者的观点，造成这种政府浪费的原因主要有以下几个方面：

（一）现行的财政预算制度仍不完善

多年以来，中国的预算管理制度正在不断取得进步，并且已经取得了一定的效果，但与建立节约型政府所需要的预算管理体制仍存在差距。现行的财政预算制度仍存在以下弊端：（1）法律所规定的预算范围过窄，“仅界定了税收收入、依据规定应上缴的国有资产收益、专项收入以及其他收入等预算内资金”应该纳入政府预算范围，大量预算外资金与制度外资金游离于预算之外，存在大量的隐性政府成本。预算外资金在财政不透明和缺乏有效监督的条件下，极易使政府官员和公务员的“理性经济人”本性得到释放和扩张，为自己的利益做出各种寻租行为，导致浪费现象的产生。（2）国家财政充斥着各种各样的不规范行为：“在财政部门之外，其他的一些部门也拥有一定的财政资源分配权；几乎各个部门都在汲取预算外资金并进行开支；第三，预算内资金是一揽子地以总额的方式分配到各个部门，再由这些部门将资金进一步分配到各个具体的支出用途。”这些现象的存在，很明显的为滥用资金创造了非常多的机会，导致政府成本难以控制，进而会产生政府浪费现象，例如资源分配不当、资金挪用、浪费，甚至腐败等等。

（二）政府人事制度不科学，对政府成本考核不重视

首先，现在正处于经济建设的重要时期，政府承担着直接推动经济增长的繁重任务，在以促进经济增长为目标的观念驱使下，现行的政府人事制度在对政府工作人员的绩效进行评估时，往往只关注地方财政的增长率，忽略付出多少代价，支付了多少成本，即过分注重“面子工程”。其次，现行的人事体制是一种金字塔式的自上而下的垂直系统，这一体系会导致各级官员无视民众的呼声与希望，而是看上级的脸色行事，惟上级马首是瞻。各级政府官员为了更快地晋升，追求政绩，不断兴建各种无用工程，搞政府短期投资，造成了资源的大量浪费，不仅增加了政府成本，还带来了不良的社会示范效应。

（三）行政权力运行缺乏透明度，缺乏公民的参与

政务的公开是法治政府、服务型政府的内在要求。“政务公开要求组织透明、决策透明和行为透明。要求尊重和保障公众的知情权。”权力的运行缺乏透明度，容易导致政府官员过分集中行政权力，导致一言堂，也容易导致权力的专断和腐败，进而难以对权力主体进行有效的监督和制约。公民的参与不足使得政府的公共政策不能充分反映人民群众的利益与社会需要。现行的法律制度虽确立了公民的参与制度，但是规定过于笼统，参与渠道缺乏，致使公民的参与积极性大打折扣。一些要求公民参与的公共政策往往规定了严格的限定条件，使得参与广度受到限制；一些公共政策的制定虽然召开了听证会，但参与的或者是一些所谓的专家学者，或者就是一些请来的“托儿”。权力的过分集中，必然会助长政府的无成本概念以及浪费行为。

（四）政府职能错位，权力主体与责任主体的不对称

“把政府的工作当作社会人文科学方面的工作是不合理的，因为政府的职能主要是对社会的管理，它拥有极大的权力，在过去很长一段时间内，政府误以为只要充分运用政府调动资源的能力，投入足够的资金和人力，就能推动某一产业甚至于当地的经济发展。”在市场经济体制下，这恰恰是政府的职能错位，其实政府需要做的就是着力于落实各项制度措施，市场经济拥有优化资源配置的特点，它可以自己建立起一个良性的循环。

权力与责任、义务是不能分离的。“权责分离的现象，无论有权无责抑或有责无权，都是在行政权力分配过程中所应该防止的。权力的大小也必须同责任的大小相一致。”权大于责会导致权力滥用，责大于权会导致工作无法开展。现实中有很多例子说明政府权力与责任主体的不对称性，政府的一极是膨胀的权力，另一极却是萎缩的责任。

四、政府浪费的治理对策

政府浪费加大了财政负担，挤占了科技、教育、文化、卫生、医疗和社会保障等公共资源，影响了经济社会的协调发展，损害了人民群众的根本利益。因此，反对和杜绝浪费，控制政府成本，努力构建节约型政府刻不容缓。

（一）完善现有的财政预算制度，增强对财政预算的约束

要全面并且有效的控制高昂的政府成本，必须改革完善现有的财政预算制度。随着对政府财政的立法和审计监督的逐步发展，地方上公民参与预算也开始出现。“各种形式的预算控制的出现表明，财政问责开始在中国发展起来。总体而言，有三种制度化的问责形式：官僚问责、横向问责和社会问责。”“公民参与预算作为直接民主的一种形式，有助于拓展和提升代议制民主的政治问责。”为了实现有效的横向问责和社会问责，首先必须在政府内部建立起官僚问责制，否则政府就不能作为一个整体来进行管理，政府内部的立法和审计监督也就无法开展。“中国的立法机构之所以不能有效地行使‘钱袋子的权力’，在很大程度上就是因为在政府内部缺乏有效的预算控制”因此，只有在官僚问责制与其他两种形式的问责机制共同发挥作用的情况下，这一套体制才有助于促使政府对民众负责。

（二）建立合理的公务员财产申报制度并且完善绩效评估制度

降低和控制行政管理费用是任何国家、任何时候都应该注意的问题。政府的行政成本过高，就等于浪费纳税人的钱。财产申报制度，“是一种根据国家的有关法律规定，要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报的制度。这一被称为‘阳光法案’的制度起源于1883年英国的《净化选举、防止腐败法》。从财产申报制度产生之日起，它对反腐倡廉，树立政府和公务人员的良好形象起到了积极的作用。”美国于1978年从法律上确立了政府官员财产申报制度。规定要担任法定需要申报财产职位的人，任职后30天内必须按规定申报财产。如果不按规定申报，司法部可以对当事人提起民事诉讼，法院可对其进行处罚甚至刑事拘留。美国的公务员财产申报的成功经验我们完全可以借鉴，进而完善中国的公务员财产申报制度。

绩效评估主体单一，必须推动多元化的政府绩效评估体系的构建。笔者认为，中国的政府绩效评估应当包括政府机关的自我评估、上下级互评、党组织的评估、人大的评估、专家学者的评估、利益相关群体和社会公众评估。相关部门应该规范指导民众参与政府的绩效评估，积极调动他们参与的积极性。政府绩效考核不应该只关注投入与产出，更应该关注效果，注重经济与环境的持续和谐发展。通过合理的绩效评估工具，引导政府合理的配置行政资源，制止政府管理活动中的浪费现象，从而达到降低政府成本的目的。

（三）加快政务公开的进程，形成行政运行过程的民主化

民众是公共权力的基础，他们把一些权力让渡给政府，让政府代替公众来行使权力，作为政府的主人，民众有权了解政府的各种信息。通过推进政务公开，在达到降低政府成本目的的同时，也可以促使政府加强自身建设，引导政府向公平、公开、公正的方向发展。在政务公开的内容上，政府可以有针对性的确定公开的内容，可以将“政府的行政职责和群众关注的重点作为公开内容，如公开部门及处室职能、公开依法行政环节和流程、公开办事依据和原则、公开办事时限、公开办事结果、公开廉政措施等等。”尽管多年来一直强调政务公开，但中国的政府体系离透明政府的要求还存在很大的差距。要确实落实政务公开，不让其变为一纸空文，需要在立法上、制度上将政务公开确立下来，在保护国家秘密的前提下，充分保障公民的知情权，避免信息不对称现象，使政府的行政权力在阳光下运作。只有政府的行政权力运行透明，让每个官员和公务员接受全体公民的监督，才能铲除滋生政府浪费的土壤，才能有效地扼制和杜绝政府浪费，降低政府成本。

（四）推进合同外包制度，确定合理的政府管理半径和管理密度

签约外包一直是地方政府长期使用的一种方法，但是其普及是随着这几年稳步发展起来的。尽管在某些公共产品的服务与供给中已经开始实施外包，但外包制度尚未形成规范的制度，随意性较大，缺乏正确的引导和必要的约束，因此如何建立起适合本土化操作的合同外包制度是一个亟需解决的问题。在政府管辖的范围内，在可以允许竞争外包的服务领域内，政府可以逐步开放、降低准入门槛，除了一些关键领域，另外领域政府完全可以鼓励国有企业，私有企业、外资企业和民间组织等以各种方式参与投资与建设，而政府只需要起到监管的作用。

签约安排中的一个潜在的节约来源就是更廉价的劳动力成本。“一般来说，做同样的工作，政府雇员得到的总收益要高于私营部门的雇员。”而且，公务员法律也保护公务员不会轻易受到解雇和降薪的风险。为了签约的顺利进行，要建立一个专门机构来保护竞争投标的安全和进行绩效评估，以免出现寻租行为使得公共服务质量下降。

政府的权责不对称现象并非政府自身能够解决，必须找到强有力约束政府行为的机制或可行的手段。在中国现行的体制下，政府虽有国家权力机关的监督，但民主监督、社会监督还不到位，这使得政府成本“生长”的土壤过于肥沃。“政府职能的错位包括政府内在职能错位，也包括政府与市场职能的错位，与非政府组织的错位；同时，政府权责的不对等也表现在政府内部责权的不对称，政府与市场之间的权责不对称，与非政府组织之间的权责不对称。”归根结底，都是政府管理半径和管理密度不合理的问题，因为政府的职能是有限的，它不能也不可能解决所有的社会问题。因此，确定合理的政府管理半径和管理密度也是至关重要的。

六、结论

降低成本，抑制浪费，建设节约、高效的政府是我们政府不懈追求的目标。政府成本的资金来源于人民，政府是为人民服务，民众没有义务为政府背负繁重的成本负担。本文从政府成本理论入手，结合中国当前高昂的政府浪费的现状，针对导致这些现状的成因，从相关方面提出了控制政府成本，抑制浪费的一些对策措施，文章对政府成本的研究还处于起步阶段，理论研究还不够充分，仅希望本文能为我国降低政府成本、抑制政府浪费的研究与实践带来一些启示。

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（责任编辑 李保林）

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A

1671-0681（2014）01-0081-04

何翔舟（1959-），男，浙江工商大学公共管理学院教授；杜淼淼（1989-），男，浙江杭州人，浙江工商大学公共管理学院研究生。

*本文系国家自然科学基金项目（71273236）“有形公共产品低成本服务的体制与机制研究”的部分研究成果。