非物质文化遗产保护中的政府职责研究

摘要：政府是非物质文化遗产保护中的主导者，应该承担提供资金保障、制定政策法规、组织管理保护主体和传承主体、建立良好的管理体制机制以及监管保护效果的职责。而在非物质文化遗产保护实践中政府多存在管办不分、管理的越位缺位等职责混乱现象，导致非物质文化遗产保护中出现建设性破坏、保护性破坏、保护主体缺失以及保护环境不利等问题。结合先进国家的经验指出，树立正确的非遗保护理念是政府正确履行职责的前提；明确职责定位是正确履行职责的保障；合理履行职责可以避免管办不分、管理缺位越位的问题；加强监督考核机制，可以保障政府职责履行效能。

关键词：非物质文化遗产保护；政府职责；杨柳青年画

中图分类号：G112

文献标识码：A

文章编号：1003—1502（2014）02—0111—07

非物质文化遗产（以下简称为“非遗”）对民族国家的文化发展和创新具有重要意义，保护非遗已经成为各国政府、民间组织、公民等社会群体义不容辞的责任。非遗保护自然形成两个主体，一个是传承主体，即非遗持有者；一个是保护主体，即政府、学界、媒体、民间组织等促进保护的外界力量。处理好两个主体内部及两个主体之间的关系是非遗保护必须面对的问题。目前，在我国的非遗保护工作中，政府一直扮演着主导者和主要执行者的角色，其他保护主体参与的能动性还没有充分发挥出来。这种现状导致了政府做了大量工作，但由于存在职责不清、管理缺位和越位等问题影响了非遗保护效果。那么，在非遗保护中，政府的职责履行现状如何，政府应当承担哪些职责，怎样有效地履行职责，是非遗保护实践给学界提出的现实问题。这一问题对构建非遗管理学理论也具有重要学术意义。

学界以往对非遗保护中政府职责的研究有以下观点：以公共管理和提供公共服务为理论基础，剖析政府在非遗保护中的主导作用；非遗保护中政府职责具有有限性和有效性；强化国家、社会的监督力度，可以提高非遗保护中政府职责的实施效度；建立合理的保障制度，创造良好的法律环境，是政府保证非遗保护工作顺利进行的必要手段等。以往研究多关注宏观的管理理论问题，基于非遗保护实践的调查研究较为薄弱。本文立足杨柳青年画的保护实践，以政府职责为切人点，通过访谈的方法，分析年画保护单位X区政府的职责履行现状及存在的问题，借鉴先进国家的经验对非遗保护中政府如何有效履行职责提出建议。

政府职责是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时承担的责任。非遗保护是公共文化事业的组成部分，属于政府承担的文化管理范畴。联合国《保护非物质文化遗产公约》明确提出促进各国政府采取行政、技术、财政、法律等措施，有效保护非物质文化遗产。同《中华人民共和国非物质文化遗产法》也对中央与地方政府在非遗保护方面的权利和义务作出规定。依据公共管理学和非遗保护法规，笔者认为，非遗保护中，政府应该承担提供资金保障、制定政策法规、组织管理、建立体制机制及效果监督的职责。分析非遗保护的实践过程，可以透视目前地方政府职责的履行状况。

一、X区政府在杨柳青年画保护中的职责履行现状

杨柳青年画产地杨柳青镇归属天津市x区管辖，2006年杨柳青年画被批准为国家级非遗项目后，x区政府就承担起年画保护的职责。目前，杨柳青年画已经基本完成现代转型，适应了现代市场的需求，成为中国木版年画保护的一面旗帜。杨柳青年画保护中x区政府有很大贡献。

（一）承担具体的保护工作

1 开展普查 开展普查工作、摸清项目的基本情况，是做好非遗保护工作的前提和基础。

2003年，x区文化局成立了29人组成的年画普查编辑委员会，由文化局内设的社文科、文保所、文化馆和杨柳青博物馆工作人员组成，也包括档案局工作人员和两位年画艺人，开展历时3年的年画普查工作。这次普查对木版年画制作的工序及年画行业中的习俗、口诀、店铺、作坊、艺人名称、销售市场等做了全面调查，共搜集古旧画版300多块，抢救挖掘整理杨柳青木版年画画样1500多种，搜集整理文字12万字，最终将普查资料集结成册，出版了《中国木版年画集成·杨柳青卷》。这次大规模普查的专业水准较高，为摸清杨柳青年画的传承现状提供了一手资料，完成了非遗保护的第一步。

2.宣传推介

政府主导的宣传推介扩大了年画的影响。一是借助非遗宣传日、中国杨柳青木版年画节等节庆活动，宣传普及年画保护知识，增进群众对年画的遗产价值和存续状态的了解，客观上也带动了年画市场的繁荣。

每年，文广局在法定的“非遗宣传日”前后都组织系列宣传活动，比如，年画、剪纸精品展示，民间花会展演，文化遗产知识讲座等。2011年初，区政府与市旅游局、文广局联合主办了首届中国杨柳青木版年画节，邀请了国内20多个年画产地的艺人参加盛会，举行了中国木版年画展示展卖开市仪式、王树村年画艺术收藏馆开馆仪式、中国木版年画传承与发展论坛等一系列活动，为中国木版年画传承发展和艺术交流搭建了重要平台。被访谈人年画店店主李某告诉我们，政府举办首届中国杨柳青木版年画节后，他的店铺年画销售量比往年增长了20%～30%，很多顾客是年画节吸引来的。

二是举办对外交流活动，为年画走向外地、走向世界搭建了展示和推介平台。自2004年以来，x区政府组织了国内外各类年画交流展示10余次，在海内外声名远扬，目前，杨柳青年画的经典图案“连年有余”不仅是天津的文化名片，也堪称中国的文化名片。 3.创新人才培养方式 x区政府在年画人才培养方面形成了传统的“师徒传承模式”和现代的“教育机构定向培养模式”相结合的发展道路。2000年开始实验现代传承模式，将杨柳青年画纳入九年义务教育的美术教材；2004年，与大学合作举办了年画大专培训班；2009年，与电视大学分校合作，成立了年画艺术专业班。新型教育机构培养出的学员，有一半以上继续从事年画的制作和销售，个别学员还成为骨干力量，为年画的保护和产业化发展注入了新的思想和理念。 4.营造年画生存的文化生态环境 x区政府还为年画的生存发展营造了适合的软硬件环境。首先，以当地的清代名人故居为依托，创建了民居大院保护区，为年画提供了适合生存的硬环境。其次，杨柳青年画是年俗文化的产物，其发展和保护离不开年俗文化，为此，x区政府连续多年举办年俗文化活动，如迎新春民间杂耍表演、民俗堂会演出、元宵节秧歌花会展演及大型灯展，彩灯和秧歌花会中有大量的杨柳青年画的经典造型，这些活动烘托出浓浓的年味儿，为杨柳青年画的生存发展营造了良好的软环境。

（二）构建年画保护机构体系

x区政府根据年画保护的特点和不同发展阶段的需要成立了系列保护机构。一是为普查成立的临时组织机构—杨柳青年画复兴工程领导小组；二是建立了年画展示机构——杨柳青年画博物馆，是宣传年画艺术、普及年画知识、促进年画技艺传承的基地；三是成立了行业组织——杨柳青年画业协会，组织和承办年画保护的多项活动。

二、X区政府在杨柳青年画保护中职责履行存在的问题

x区政府的职责主要体现在操办具体事务的“办文化”上，而这些事务完全可以由传承主体和研究机构、企事业单位等其他保护主体来完成。作为公共文化事务的管理者，政府的主要职责是“管文化”，在非遗保护中应该扮演主导者的角色。“管办不分”的误区带来管理上的越位、缺位和混乱的现象，导致年画保护中出现建设性破坏和保护性破坏、保护机构不健全、法律政策不完善、扶持资金不足等问题。

（一）越位决策导致建设性破坏

建设性破坏是指由于建设不当，破坏了非遗的生存环境，损害了非遗的历史文化记忆的载体。罔在当前快速城市化的情况下，地方政府在非遗专业知识方面的缺失和越位决策，容易导致建设}生破坏。

2000年起，x区政府进入快速城镇化建设阶段，与之相应的是大规模的拆迁改造，平房改楼房、旧村建社区，期间，一大批有悠久历史的老字号作坊被拆除，承载着年画历史记忆的旧巷老街、村落社区被破坏。与此同时，居住环境的改变也影响了年画的创作环境，一批搬进新居的老艺人由于没有空间摆放画板，不得不中断了年画制作。

我家原来住在运河边.一溜两进四合院.一大家子在院子里制作年画。每年中央电视台春节特别节目都来我们家录制。先后接待了数不清的中外友人。2000年，区里小城镇建设，要拆迁，没办法，只能服从政府，（四合院）都给拆了。现在在楼上画画，没年画的感觉了。

我画的是过去用的水缸上贴的缸鱼画.是杨柳青年画的一种，离不开农村这块地，后来，镇里撤村并居，盖楼房，现在都没地方画了。

原来，我们村画画的不少，家家都会画，在院子里画床一排排地摆着，现在都住进楼房了。没地放（画床）了，就都撂下了，不画了。

导致这个结果的原因是，政府对古老的年画街道和村落的历史文化价值缺乏正确判断，在没有咨询专业人士的情况下，越位做了专业知识要求较高的判断和决策。从管理角度看，公众和政府形成委托代理关系，非遗虽然是属于公众的公共资源，但在保护实践中公众却无法约束代理人的行为，作为代理人的政府也无须向其委托人做出任何承诺，委托代理关系的脱节促使非遗保护出现越位判断和决策行为。 （二）监管缺位造成保护性破坏 保护性破坏是指打着保护的旗号片面或过度开发非遗项目的经济价值，而破坏了它的文化价值。这些开发表面上看促进了非遗项目的繁荣，实际上却损害了非遗项目的本真性和完整性。保护性破坏多数出现在非遗项目的市场化和产业化开发过程中。政府对市场化和产业化环节的监管缺失容易造成保护性破坏。

政府对行业准入的监管缺失导致了年画保护环境的混乱。2003年，为了推进年画的产业化发展，x区政府开发了占地4万平米的仿古建筑风格的民俗文化用品商业街，给年画、风筝、剪纸等当地的非遗项目提供了集中制作、展示、销售的场所。但是，目前这条街与一般的商业街已经没有多大区别，除了39家年画店外，还有3家旅店、5家餐饮业、2家营养品店、2家按摩店、5家烟酒店、3家洗浴店、2家渔具店，业态分布混乱，一定程度上破坏了非遗产品展示营销的文化氛围。显然，由于没有考虑到非遗项目的特殊性和专业性，缺少行业准入限制等相关规定，导致保护结果已经背离了初衷。 政府对市场监管的缺失导致年画市场的混乱，影响了年画技艺的传承，甚至损害了年画技艺的本真性。在产业化过程中，为谋求利益，个别年画作坊篡改制作工艺，用现代印刷技术冒充木版雕刻印刷技术，扰乱了年画市场。

现在街上卖的年画价格差距太大。同样一副 “连年有余”，有真正木版的，有胶印的，有“丝漏”印刷的，价格最低的80（元），最高的2000多（元）。我从事年画制作多年能辨认出来，一般顾客辨认能力差，质量差的很容易排挤质量好的。这样下去。假木版年画会砸了真木版年画的牌子啊！

用现代技术取代传统技术制作年画的表面效果是年画市场的繁荣，其背后却隐藏着年画核心技术遗失的隐患。杨柳青年画的制作有勾、刻、印、绘、裱五道工序，任何一道工序的缺失或改变，都是对年画技艺本真性和完整性的损害。目前，34位区级年画传承人中，30人擅长彩绘，2人擅长印刷套色，1人擅长装裱，1人擅长勾描画稿，⑧工艺中最难的勾、刻技术已经很少有人传承了。年画市场的繁荣是遗产保护性生产的业绩，但由于政府在市场监管方面的缺失，导致了繁荣的保护表象背后隐藏着技艺失传的危机。

（三）组织管理的缺失造成保护机构不健全和保护资金欠缺

政府是非遗保护主体之一，而不是唯一。动员和组织多元社会力量参与非遗保护，构建非遗保护机构体系，共同完成非遗保护工作，是政府的职责之一。组织管理职责的缺失导致x区政府在非遗保护的实际工作中存在保护机构不健全、保护资金不到位的现象。

1.保护人员配备不足，保护机构体系不健全

目前.负责杨柳青年画保护的是我局的社会文化科，这个科室有3个人，2人是中文专业，1人是英语专业。这个科室负责全年的群众文化活动、基层文化队伍培训、农家书屋的管理，其中，工作重点是举办群众文化活动。这个科室人员的工作任务繁重.非遗保护只是他们工作的一部分。由于缺乏专业训练，他们都是边学边干。⑨虽然x区政府成立过专业性年画保护组织，并试图构建保护机构体系，但某些组织是临时的，某些组织还没有成长为独立的组织，如，杨柳青年画协会，该组织专业性强，但由于缺乏自主性和能动性，很难独立履行职责，与政府形成单向的服从命令关系，没有发挥建言献策的作用。因此，x区真正承担非遗保护的主体还是政府，单一的保护主体很难满足该区29项非遗项目保护对专业人员的需求，保护效果可想而知。 2.保护资金不到位 组织管理的缺失还体现在社会资金吸纳不足。x区的非遗保护资金主要靠中央财政的专项拨款和区政府财政预算，基本没有社会资金的参与。其中，中央财政拨款是对国家级非遗项目传承人的专项补助，对区内整体的非遗保护起不到财政支持作用。区政府从2007年起就将非遗保护资金纳入区级财政预算，每年安排专项经费7万元左右，用于非遗传承人、传承基地的扶持引导资金则相对匮乏。目前，区级以上非遗项目已经由2007年的9项增加到2011年的35项，而保护资金数额始终未有增加，给非遗保护带来资金困难。从先进国家的经验看，来自基金会、研究机构和企业等非政府组织和社会的资助占很大比重，我国政府在组织社会资金参与非遗保护方面还有很大发展空间。

（四）法律政策体系不完善

非遗保护需要持续的法律规范和政策保障，与日本、韩国等先进国家的非遗保护相比，我国的非遗保护法律条例和政策的制定还处于初级阶段。截至目前，我国政府就非遗保护出台的法规条例很少，其中，《中华人民共和国非物质文化遗产法》是最完善的专项法律，但这部法律在地方上的实施还需要结合地方和非遗项目的实际情况作出细化规定。目前，天津市还没有出台适合本地的非遗保护条例，x区也没有制定相关的政策法规，难免出现管理上无法可依的混乱景象。

这两年。区委、区政府相继出台了都市型农业、现代服务业、街镇工业园区建设、文化旅游业、科技创新、工业企业技改等方面的扶持政策，都集中在经济领域，而对于文化产业和文化事业方面的扶持力度相对较小.对杨柳青年画的保护规划、产业化、传承人等方面的政策，除了国家规定实施的，地方一点政策也没有。我们文化部门曾在2009年草拟过《关于扶持引导杨柳青年画产业化发展的实施意见》，对年画店铺和年画传承人进行评选扶持和奖励.但没有得到上级政府的重视，最终没有正式出台。

我们希望政府在年画作坊的用地、传承人生活补贴以及减少使用传统技术的画作的税收方面给一些政策，激励年画艺人的创作热情，也有利于传承传统技艺。

此外，杨柳青年画被评为国家级非遗项目后，上级政府部门并没有对保护效果给予审查评定，使非遗保护效果大打折扣。“重申报，轻保护”的现象也与法规政策不完善有关联。

三、非遗保护中政府职责完善的建议

从x区政府在年画保护职责履行中存在的问题出发，笔者认为，树立正确的保护理念，明确政府在非遗保护中的职责定位，合理有效地履行职责，加强监督考核机制，可以提高政府在非遗保护中的职责履行效能。

（一）树立正确的非遗保护理念

树立正确的非遗保护理念是政府正确履行非遗保护职责的前提。只有树立正确的保护理念，政府才能做出正确的保护行为并引领其他社会群体开展非遗保护。x区政府非遗保护中出现的建设性破坏体现出地方政府在非遗保护理念上的失误和落伍。

意大利的“反发展”整体保护模式是政府在正确的保护理念下形成决策的成功案例。20世纪60年代，意大利的房地产开发商为建商品房和商业建筑而提议拆除历史文化建筑，部分民众认为大规模经济建设和商业开发会破坏城市的历史文化。60年代末，政府提出了“反发展”整体保护模式，在旧城改造中既不大规模拆迁破坏老城，也不让居民迁出老城。这一举措既保证了历史文化遗址的留存，也使保护区内的生活文化得到活态传承。意大利政府在遗产保护方面的英明决策与其前瞻性保护理念不无关系。

树立正确的保护理念，需要对非遗的历史文化价值有正确的认识。加强对主管非遗的政府人员的专业训练，提高他们的专业素质，有利于对非遗的价值和非遗保护的意义形成正确认识，促进树立正确的非遗保护理念。

（二）明确政府的职责定位

明确职责定位，理顺政府与传承主体以及其他保护主体之间的关系，是做好非遗保护工作的保障。根据现代政府理论，政府是公共文化事务的管理者，也是提供公共文化的服务者。在非遗保护中，作为管理者，政府扮演着主导者的角色，发挥指引方向、组织管理其他保护主体的作用；作为服务者，政府要为非遗保护提供充足的资金、政策法律和良好的保护环境。

具体而言，确立政府管理、行业自律、社会参与的管理体制，把办文化的职责真正交给行业群体和企事业单位，政府从办文化的具体事务中解脱出来，而转移到文化管理和公共服务上，彻底解决“管办不分”的问题。同时，政府在非遗保护管理中实现从微观管理向宏观管理的转变，换言之，政府不是管理具体事务，而是管理非遗保护的宏观规划和保护环境。

（三）合理履行政府职责

1.履行组织管理职责，发动社会力量参与非遗保护

政府在非遗保护中出现“管办不分”的一个重要原因是，缺乏相应的组织机构和多元保护主体承担具体职责，这些具体职责政府不得不全部承担。目前，相关的社会组织发展还不成熟，不能独立承担非遗保护职责；其他社会力量参与非遗保护的积极性也没有调动起来，非遗保护机构体系不完善。政府有责任引导社会组织的发展，建立完善的保护机构体系，壮大保护主体的力量，实现政府与公众共同参与非遗保护的管理格局，合理分工，解决管办不分、决策越位等问题。

从先进国家的经验看，完善的机构设置和合理的人员配备，可以提高遗产保护的专业化水平，提升遗产保护效果。如，日本政府通过建立系统的保护组织机构，带动多种社会力量参与政府主导下的遗产保护。从纵向机构设置看，在中央、道府县和市町村三个层级政府中都设有非遗保护的专门机构——“教育委员会”、政策咨询机构——“文化财产保护审议会”以及民间团体三种不同性质的遗产保护机构。从横向机构设置看，政府部门、专家咨询机构和社会团体形成共同管理的保护格局，特别突出专家、学者、民间组织的参与性。

日本政府机构的设置模式对我国政府有借鉴意义。首先，可以通过新建或重组保护组织，完善纵向的政府非遗保护机构体系，合理分工，履行非遗保护职责。其次，将多元社会力量组织到非遗保护中，形成多元化的保护主体格局。从非遗的专业知识看，传承主体、行业组织、研究机构等群体的专业水平高，政府要鼓励他们参与专业知识要求高的非遗项目的开发利用，在专业人士的建议下制定相关的政策法规，避免越俎代庖而产生决策失误。从资金来源看，鼓励企业、民间组织、个人资金参与非遗保护，建立完善的资金供给体系，形成多元共建的资金保障模式。

2.完善政策法规，强化监管，营造良好的非遗保护环境

立法保护是所有先进国家保护文化遗产的首要的成功经验。半个世纪前，日本就率先出台了文化保护法案，随后韩国以及欧洲各国先后颁布了文化保护法案，建立了严密的保护机制，形成文化遗产保护的法制秩序和良好的人文环境。相比先进国家，我国在非遗保护方面的政策法规建设还远远落后。2005年，国务院下发了《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》；2011年，国家正式颁布实施了《中华人民共和国非物质文化遗产法》。从宏观的文化政策看，我国近几年出台的文化政策缺乏规范政府职责的法规，缺乏鼓励社会各界和个人参与公共文化事业的法律体系和政策体系，缺乏规范公共文化服务运行的法规。…总体而言，相关的政策法规亟需完善。

政府还担负着监督政策法规实施效果的职责。如，通过签订责任状、不定期督促检查、行政奖励、行政制裁等手段，对非遗传承主体和保护主体的职责行为进行监督管理；通过建立有效的市场监管制度，保证非遗项目产业化市场的有序竞争；建立非遗产品的技术评估和质量评估体系，确保非遗的本真性和完整性；健全问责机制，明确责任追究制度，确保政策法规的落实。

（四）建立绩效考核与监督机制，提高政府职责履行效能

绩效评估是对政府部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度的分析和评议，对其管理过程中的投入产出反映出的绩效进行评定和划分等级。合理的考核评估可以形成激励机制、维护基本秩序、提高服务质量，评估结果还可以作为奖惩和制定相关政策的重要依据。发达国家的经验表明，绩效评估有助于提高政府的服务水平和社会满意度。旧

目前我国政府部门的绩效考核突出对经济指标如GDP、固定资产投入、招商引资额度、财政收入等显性政绩的考核，忽视对文化保护这一长效的隐性政绩的考核。非遗保护是公益性文化事业，需要政府长期提供人力、物力、财力的支持，而其经济效益却不是立竿见影实现的。片面的绩效考核观导致地方政府重视经济发展而轻视文化保护。因此，纠正片面的政绩观，制定与文化保护相适应的绩效考核标准，科学考评财政投入和使用情况、机构设置、人员配备、制度执行、目标实现程度等内容，并通过行政、经济、法律等手段进行调控，促进政府部门积极履行保护职责。

建立地方政府职责履行的监督机制，也可以提高政府职责履行效能。首先是立法监督，依据《中华人民共和国非物质文化遗产法》，对政府职责履行情况进行法制监督。其次是行政监督，通过行政制裁的方式监督政府在非遗保护中的“不作为”、权力寻租等失职行为。再次是社会监督，通过召开听证会、意见征集会等形式，畅通公民意见表达渠道，接受公众和新闻媒体的监督。

注释：

①被访谈人：文广局张某，访谈时间：2011年11月25日。访谈地点：X区文广局602室。

②被访谈人：文广局刘某。访谈时间：2011年11月25-.日。访谈地点：X区，+--；-6 602室。

③被访谈人：年画店主李某。访谈时间：2011年11月-26日。访谈地点：#gt'祥画店内。

④被访谈人：年画传承人霍某。访谈时间：2011年11月26日。访谈地点：霍家。

⑤被访谈人：年画传承人王某。访谈时间：2011年11月27日。访谈地点：王家。

⑥被访谈人：年画艺人彭某。访谈时间：2011年11月26日。访谈地点：霍家。

⑦被访谈人：年画传承人霍某。访谈时间：2011年11月26日。访谈地点：霍家。

⑧数据来源：x区文化局的统计资料。

⑨被访谈人：文广局刘某。访谈时间：2011年11月25日。访谈地点：X区文广局602室。

⑩被访谈人：文广局刘某。访谈时间：2011年11月25日。访谈地点：X区文广局602室。

⑩被访谈人：年画传承人霍某。访谈时间：2011年11月26日。访谈地点：霍家。

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责任编辑：宋奇