怎样认识居住证制度

王列军

怎样认识居住证制度

王列军

“对未落户的农业转移人口，建立居住证制度” 是今年政府工作报告对有序推进人口市民化提出的一种解决方案。日前印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》强调，“全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据”。可见，居住证在未来城镇化及基本公共服务均等化方面将扮演重要角色。

实际上，居住证并非新生事物。北京市早在1999年就出于引进高层次人才目的实施了居住证制度。引进的人才凭居住证就能享受户籍人口享有的绝大多数服务和权益，甚至超出市民待遇。但这种居住证的申领条件比较高，覆盖范围小，影响有限。

我们当前所说的居住证制度是近几年各地对户籍制度进行改革探索的产物，主要目的是流动人口管理，特别是针对进城务工农民的管理和服务，与之前的人才居住证是同名的两种不同证件和人口管理制度。户籍制度本是一种人口登记和管理制度，却附着了大量公共服务和权益。由于户口迁移，特别是农业户口迁移至城市存在较高门槛和较大障碍，随着人口流动性增强，人口的实际居住地与户口登记地分离现象突出，户籍制度日益无法有效进行人口管理。针对这种情况，全国从1985年开始实施暂住证制度，要求拟在城镇暂住时间超过3个月的16周岁以上人口申领暂住证。但是暂住证制度是单纯的人口管理制度，流动人口对比积极性不高，暂住登记率低，实施效果不佳。

天津市规定已居住半年以上且拟继续居住的境内来津人员，都应当申领居住证；凡符合条件的居住证持有人，通过积分方式可以申办天津市常住户口。图为1月11日，来津人员在滨海新区人口服务管理中心申领居住证。

在这一背景下，各地探索用居住证逐步取代暂住证。居住证制度的进步意义在于，一是改变了名称，改“暂住”为“居住”，消除了语言歧视，有利于增强流动人口的归属感。二是流动人口申领居住证后，能够享有相当一部分与城市户籍人口同等的公共服务和社会福利，而非只有接受管理的义务。如福建省在除厦门外的地区推行全省城乡居民持居住证在居住地参加城乡居民社会养老保险的政策。三是居住证是转为常住户口的一种渠道，为流动人口落户提供了一种可预期的阶梯。在上海市，只要满足居住证持有达到7年、积分达到一定标准等条件，就有资格申请获得上海户籍。四是在城镇化过渡期尽可能保障进城农民的权益，他们一方面在城市务工时可以享受大城市提供的服务和福利，另一方面他们保留了农村户口，不必放弃在农村的土地，让他们由城市回到农村依然有土地作为生存保障。

总的说来，居住证制度是一种较为现实的大城市户籍制度改革路径。居住证制度改变了城市居民享有福利和权益的绝对状态，增设了部分享有这一中间状态，提高了流动人口申领居住证的积极性。居住证制度以居住年限、就业年限、社保缴费年限等作为管理条件，鼓励了以就业为目的人口流动，体现了权利与义务对等原则，也避免了给城市突然造成较大的公共服务供给压力。

（作者为国务院发展研究中心社会发展研究部第一研究室主任、副研究员）

本栏责编：颜牛

E-mail： ssbgzzs@263.net.cn