关于当前出版企业深化产权改革的思考

◎ 陆 颖

关于当前出版企业深化产权改革的思考

◎ 陆 颖

当前，出版企业的产权改革成果与建立现代企业制度、塑造市场主体的改革目标还有较大的差距。鉴于国有制企业与市场主体的内在矛盾，可考虑将当前出版企业划分为面向社会的和面向市场的两类，前者在产权改革过程中须坚持国有资本绝对控股，后者则可以向非国有控股的混合所有制方向调整产权结构。

产权改革；市场主体；公司治理；混合所有制

产权制度是现代企业非常重要的制度之一。归属清晰、权责明确的产权制度，是市场经济的基础和市场交易的前提。从计划经济向市场经济转型的一个重要内容，就是对与计划经济体制相适应的产权制度进行改革。因此，产权改革是我国出版体制改革的逻辑起点，也是经营性出版单位转企改制的重要内容。

一、当前出版企业产权改革的主要问题

在计划经济体制下，政府对出版社的管理主要是通过行政手段实现的，即每个出版社都有一个主办单位和主管部门履行领导和监督责任。转企后，出版社要摆脱部门所有，和原来的主办主管单位在行政上脱钩。在当前的制度设计中，脱钩并不意味着出版社和代表国家的原上级单位一拍两散，而是通过产权改革，将出版社的传统所有权转变成股权和公司法人权利，以主办主管制度体现的国家与出版社的关系由原来的行政隶属关系变为公司股东与经营者的关系，出版社由依附于政府部门管理的事业单位，转变为依靠公司治理的现代企业。

公司治理的本质是一套制度安排，以实现对内部人的控制、监督、激励和约束。它通常采用“三权分立”制度，即决策权、经营管理权、监督权分属于股东会、董事会或执行董事、监事会，通过三方权力的制衡，使其各司其职，又相互制约，保证公司的顺利运行。要完善公司治理，就要明确划分股东、董事会、监事会各自的权力、责任和利益，从而形成各方之间的制衡关系。公司治理的主要意义是不同的所有者能够借助股东大会机制来协调彼此之间的利益和矛盾，进而形成一个独立于所有者意志的统一的公司。

目前，经营性出版单位已经完成转企的阶段性任务，具备了进入市场的企业法人资格。接下来，出版企业要通过改制解决建立现代企业制度、实现公司治理的问题。根据我国国有企业在市场经济条件下的内部和外部管理问题，十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把现代企业制度的基本特征概括为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。其中，产权清晰是基础，其他几个内容和要求都是由产权清晰派生、延伸出来的。出版企业的改制或产权改革是出版企业建立现代企业制度、实现公司治理的关键前提。

当前出版企业的产权改革取得了一些成绩，如建立了国有资产的委托授权机制，但还存在着明显的问题。首先，是产权主体的单一性。国有出版企业的产权改革主要涉及两个层次。第一个层次，是国有共股基础上的产权多元化。国有共股，是指企业的产权主体分属于国有产权的不同代理人。虽然国有共股基础上

的产权多元化并没有改变各个产权份额都为国家所有的本质，但由于各具体投资主体对自身利益的关注，也能在一定程度上化解国有独资公司的一些管理弊端。例如，如果出版社有两个或两个以上的国有产权代理，那么按照《公司法》要求，社长要严格依据董事会的决议来管理出版社，从而避免产权所有者的越权干预或自己独断专行等问题。然而，从目前出版企业的股份制改造情况来看，绝大多数出版企业都还保持着单一的产权结构，如大学出版社由所属高校独资经营，地方出版集团由当地政府全资所有。

其次，是国有股“一股独大”现象严重。出版企业产权改革的第二个层次，是引入非国有资本。这一层次的产权改革是真正意义上的改制，即在国家拥有100%股权的企业中引入非国有资本，包括出售存量国有产权和新增非国有资本，使纯国有企业变为含有非国有股的股份制企业或不含有任何国有股的非国有企业。目前，只有出版企业的二级企业有引入非国有资本的改革举措。一类是地方出版集团所属的股份有限公司进入股票市场，任何私营资本都有了购买其股票的权利和机会，但国有股在上市公司的持股比例远远高于51%的绝对控股比例；另一类是出版企业的子公司与民营资本合资成立的有限责任公司，国有资本在合资公司中占绝对控股地位。在一级企业层面上，出版企业仍然只有国家这个唯一的所有者。出版企业产权完全或高度集中于国有股的产权结构，一方面易导致政府权力凭借大股东地位过多介入企业经营的弊端，一方面也造成无人从所有者角度关心企业国有资产保值增值的问题。

产权主体的单一性、国有股“一股独大”现象以及出版业较浓的党政化色彩，使得出版企业的企业制度较为脆弱，主要表现是行政管理手段的偏重、公司治理机制的虚化及其必然导致的企业市场主体地位的缺失。这意味着，出版企业的产权改革并没有完全到位，还有继续深化的必要和空间。

二、国有企业与市场主体的内在矛盾及角色定位

国有企业产权改革的重要目标是，通过股份制改造，将出资者所有权与企业法人财产权分离，以促进政企分开，恢复企业以独立性和赢利性为主要特征的基本属性。于是，在国有企业产权改革过程中，本着产权从模糊、不合理变为清晰、合理的基本原则，采取了国有资产的委托授权投资方式，形成了归属明晰的多级委托代理关系：国家作为全民的委托人拥有所有权，公司作为独立的法人拥有法人财产权，并以利润最大化（或公司价值最大化）为目标参与市场竞争，从而在国有制的框架内使企业变为独立经营、自负盈亏的市场竞争主体。然而，我国国有企业的改革实践证明，表现为国有独资或国有控股的国有制企业都很难改造成为建立现代企业制度的市场主体。1994年，国务院曾选择100家大中型国有企业进行现代企业制度试点。但是，现代企业制度的推行并没有像预期的那样使国有企业的经营机制实现根本转换，一个重要原因就是大部分所谓实行现代企业制度的企业仅仅偏重于法律形式的改变，即将过去按《全民所有制工业企业法》登记的企业改变为按《公司法》登记的企业，而没有着力进行股权结构的重大调整，绝大部分企业仍然保持了国有独资或国有绝对控股。①

学者杨瑞龙在理论上阐释了国有企业无法成为市场主体的真正原因。国有企业主要有两个基本特征：一是国家所有必然派出政府代理。由国家权力执行机构来代表国家行使国有产权是其逻辑选择。在实践中，不可能另外找到一个所有者代表，还依然使这个企业保持国有性质，即政企不分是国有企业的内生现象。二是国家所有权具有不可转让性。如果要保持企业的国有性质，就不能允许企业所有权转让，即企业的所有权转让与保持企业国有制性质不可能同时并存。②这两个特征使得国有企业在成为建立现代企业制度的市场主体方面面临两个困境：第一，在所有权不可转让的条件下，国有企业无法享有法人财产权。根据我国2005年颁布的《公司法》，公司是“企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权”。所谓法人财产权，是指在所有权与经营权相分离的条件下法人对企业资产的排他性占有、支配、处分和收益的权利。如前所述，为了保持企业的国有制性质，其所有权是不能转让的，即企业没有完全的资产处分权。在这种情况下，企业的自主权只能局限于生产、销售，无权自

主地处分企业资产，从而导致国有企业在破产、兼并重组等方面困难重重。第二，“政企不分”是国有企业的内生现象，因此国有企业在建立现代企业制度方面存在天然短板。当政府行使所有者职能时，必定会向企业注入体现政府偏好的约束规则。在行政干预下，企业的目标是多元的，既有社会目标，也有经济目标，不可能总是以利润最大化或企业长期价值最大化为目标参与市场竞争。基于绝对控股股东在企业中的排他性地位和作用，纯国有企业的主要特征和成为市场主体的主要困境也同样适用于国有控股企业。

综上所述，国有制企业（包括国有独资和国有绝对控股企业）不可避免地具有多元化的政府目标，要承担一些社会义务，在市场竞争中不可能与目标更为单纯的非国有企业在同一起跑线上赛跑，根本或者很难成为市场竞争主体。然而，这并不意味着国有制企业在市场经济体制中没有存在目的和存在领域。相反，国有制企业虽然参与市场竞争存在着先天不足，但在市场经济中仍然占有举足轻重的地位。由于公共产品、外部性和垄断等问题，市场并不总是成功的，不可避免地存在失灵领域，而国有制企业恰恰可以在这些领域发挥重要作用，承担社会使命。杨瑞龙认为，作为国有制企业的唯一或主要所有者，政府可以不受私人利益最大化的束缚，从社会利益最大化的目标出发，进入非国有企业不愿投资或经营的领域，弥补市场失灵。而且，所有权的不可转让性可以防止国有企业受经济利益驱动退出该领域。③也就是说，没有独立法人财产权以及无法做到“政企分开”的国有制企业，虽然在成为市场竞争主体、参与市场竞争方面存在弱势，但在提供公共产品、解决外部性、避免过度垄断等方面有着天然的优势，在市场经济中应该着力扮演弥补市场失灵的重要角色。

三、出版企业深化产权改革的思路

当前出版企业遭遇的现实问题，以及国有制企业与市场主体内在矛盾及角色定位的理论阐释，为出版企业深化产权改革提供了一种思路，即出版企业的产权改革不应搞“一刀切”，要么全部坚持国有制，要么全部转向非国有，而应该采取分类原则：针对不同类型的出版企业设计不同的产权改革方案。

1. 出版企业的分类

首先，出版有外部性，所以政府要对出版活动进行一定干预，以弥补市场失灵引起的社会损失，实现最优的社会效果。欧美等出版产业发达的国家也非常重视对正外部性较高的出版活动的扶助。美国出版业高度市场化，但是政府仍为文化保留了一块非商业化的分区，如非营利性大学出版社。它们出版的书籍虽然发行量不大，营业额也不高，但保证了图书品种的多样性，对于美国思想和文化的更新起到了至关重要和生命攸关的作用。④我国出版体制改革“事业”和“产业”的分类改革原则划定了出版事业和出版产业的分界，但从保留的人民出版社、民族出版社、藏学出版社和盲文出版社等几家公益性出版单位来看，非商业性出版力量明显不足，它们更多的是承担政治宣传的任务，保护、创新文化的能力极为有限。鉴于此，有必要从产业领域再划分出一些不适宜完全参与市场竞争的出版企业，由它们来从事一些正外部性较大的出版活动，主要承担不能完全由市场实现的文化任务。

其次，产业化是与市场化紧密联系在一起的。出版产业的发展，客观上要求一大批出版社通过改革塑造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。国家也对此提出了明确的要求。2009年颁布的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》明确提出：推动经营性新闻出版单位转制，重塑市场主体。2011年公布的《中共中央关于深化文化体制改革若干重大问题的决定》再次强调了国有文化单位的深化改革目标：以建立现代企业制度为重点，加快推进经营性文化单位改革，培育合格市场主体。作为市场主体的出版企业不受政府多元化目标的影响，以企业利润最大化或长期价值最大化为目标独立参与市场竞争。当前，对利润最大化有一种片面的理解，认为利润最大化目标一定会助长出版企业的非文化行为。无论从理论上还是实践上看，此观点都是一种偏见。相反，如果我们承认市场的纠错机制、认同企业独立的重要性，就不会置疑出版企业在成长和发展过程中对文化责任的自觉履行。

基于出版的外部性和塑造市场主体的改革目标，

并根据出版企业的不同目标或定位，可将出版企业分为面向社会和面向市场两类：前者的主要任务是弥补市场失灵，实现社会目标；后者的主要任务是参与市场竞争，实现经济目标。

2. 出版企业分类产权改革的方案

一般而言，发展目标多元的企业宜选择国家绝对控股模式。这类企业通常既要实现一定的社会目标，又要在一定程度上参与市场竞争。因此，这类企业既不能由政府直接经营，又不能完全按照市场化要求进行改革，而应选择国家控股模式，即在国有资本保持绝对控制力的条件下，引入多元化的产权主体（包括非公有资本），并通过股份制这种受法律保护和约束的契约关系来界定政府和企业之间的责权利关系。产权多元化应该采取稳妥的方法，有组织、分步骤地推进。首先允许新闻、出版等领域的国有企业参股，继而允许其他行业的国有企业参股；待条件成熟后，可逐步引入一定比例的民营资本。在此基础上，建立起由国有股、国有法人股和非国有法人股、个人股组成的国有控股公司。

承担较多社会使命的国家级出版集团，例如中国出版集团、中国教育出版集团等可选择国有独资或国有绝对控股模式。另外，一些因正外部性较大而无法实现市场化生存的大学出版社也可以采用此模式。这种产权结构不能保证最大的经济效率，但却是国家实现政治和文化目的的必要手段。借助这种产权结构，国有资本可以在其所认为的关键出版领域具有较强控制力，也有助于保证出版体制改革进程的稳定性。但必须注意的是，即使国家绝对控股，政府也不能任意干预出版企业的微观决策，而要通过合法的手段监督出版企业的投资和经营活动，以保证这类出版企业具有一定范围内的独立性。

对于要完成市场化改造、成为市场主体的出版企业，国家就不宜再硬性规定国有资本在出版企业中的比例，特别是国有资本不应再坚持对出版企业的绝对控股权，否则政企不分、所有权不能转让等难题就会依然制约这类出版企业建立完善的现代企业制度，成为独立的市场竞争主体。这类出版企业可以改造成为上市或不上市的股份有限公司和有限责任公司，在国有资本逐渐退出的同时，形成国有资本、集体资本和非公有资本投资主体多元化的非国有控股混合所有制。对于国有出版企业而言，向非国有控股混合所有制方向调整产权结构，是通过释放更多的国有股来引入更有活力和创造力的不同所有制主体，从而实现优化资本配置及效益最大化的目标。已经上市或正在等待上市的地方出版集团、绝大多数部委出版社和一些市场化程度较高的大学出版社的产权结构都可以转向非国有控股的混合所有制。

面向市场的出版企业向非国有控股混合所有制的方向深化产权改革，可以进一步减少企业的非市场化目标，提高企业的经济绩效。有研究者曾以中国证券市场上市公司为样本，将1998-2007年期间混合所有制和非混合所有制企业的业绩进行比较分析后得到一个有意义的发现：从非混合所有制转变为混合所有制，对公司业绩有正面影响，特别是当转变后第一大股东的持股比例高于40%的情况下，能显著提高公司业绩。⑤这意味着，出版企业转变为混合所有制时，控制权的转移具有重要意义。有研究发现，改制后仍然维持国有控股的企业，绩效改变是最不明显的；而改制后民营企业成为第一大股东的企业，绩效提高最明显，其次是管理层为第一大股东的企业。⑥

不可否认，混合所有制是我国渐进式产权改革的产物，是具有中国范式的产权制度。在该产权制度下，出版企业能否实现西方已发展几百年的公司治理目标，特别是政企边界的清晰化和不可逾越，还有许多实践层面的难题有待解决。因此，出版企业产权改革的深化，不能只限于产权结构的调整，而要更长久地落在对公司治理的改善上。

（陆颖，北京印刷学院教师）

注释：

①⑥张文魁.中国国有企业产权改革与公司治理转型[M].北京：中国发展出版社，2007:7，192.

②③杨瑞龙.我们想让国有企业扮演什么角色[J].经济界，1999（04）.

④ [法]弗雷德里克·马特尔.论美国的文化：在本土与全球之间双向运行的文化体制[M].周莽译.北京：商务印书馆，2013:339-340.

⑤ 张文魁.中国混合所有制企业的兴起及其公司治理研究[M].北京：经济科学出版社，2010:131.