农村土地承包经营权确权须注意的问题

冯焕堂

摘要：农村土地确权是当前农村的重点工作之一，土地确权关系到农村深化改革的举措，关系到农村千家万户的福祉。本文就农村土地承包经营权确权时遇到的问题，提出了相应的对策、建议。

关键词：确权；农户；承包

中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号： 1674-0432（2014）-14-05-1

农村土地承包经营权确权事关农村社会稳定，是增加农民财产性收入的制度保障。在土地确权中要处理和解决好下面几个问题：

1 分户和并户

户籍管理：我国现行的是1958年颁布的《户口登记条例》。二轮承包时农户的子女长大成人分别结婚、嫁人，一家分成了几户；二轮承包期的临近，承包户的老人年龄越来越大，担心户口独立的老人去世，从而失去承包地，农户为保证家庭利益，采取并户以延续老人的承包份额，几户合并为一家。

分户，涉及到房基地的审批、农机具的购置等惠农政策的实施；并户，涉及家庭承包土地面积变动、村集体利益分配等。然而现行的户籍管理制度没有明文规定分户、并户的细则，却因户口的差异影响利益分配，造成农村户口实行过程中人为的不公平，因无法可依，让一些人钻了法律的“空子”。

《农村土地承包法》第3条规定，农村家庭承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；第15条规定，家庭承包的承包方是本经济组织的农户。把家庭和农户混为一谈，实际上家庭和农户是两个不同的概念，家庭是指婚姻关系、血缘关系或收养关系基础上产生的，亲属之间所构成的社会生活单位。家庭有广义和狭义之分，狭义是指一夫一妻制构成的社会单元；广义的则泛指人类进化的不同阶段上的各种家庭利益集团即家族。农户是指户口在农村的常住户。户口，指住户和人口的总称，户有户主，户内每一成员（即人）称一口。人与住址相结合，经过户口登记机关的登记，才能在法律上被认定为户。二轮承包时家庭的概念是狭义的范畴，至今，因子女的长大分户，家庭有了广义的范畴。

正确区分家庭和农户法律性质之间的差别，以原承包关系确立时同一农户的家庭成员作为基础，依据变动的原因，把家庭成员之间法律关系的变动限制在以户为单位的范围内，以户作为基本单位，按各自应得的份额予以分配。

2 家庭承包的共有性质

共有分为按份共有和共同共有二种形式。家庭承包中每个成员对土地是按份共有还是共同共有，关系到土地权利的分配形式。在征占地时，如果是按份共有关系，那么家庭成员各自所使用的份额被征用，补偿款就应归使用人；如果是共同共有关系，那么在承包期限内，无论哪一个家庭成员使用的任何部分家庭承包地被征收、征用，除青苗等补偿费用归使用者个人外，其他因土地被征用而由集体分配的各种补偿款项，均属家庭成员共同共有，应平均分配。

家庭承包中的承包方是农村集体经济组织的农户，发包方将土地发包给农户经营时，按照每户所有成员的人数来确定承包土地的份额。也就是通常所说的“按户承包，按人分地”，农户是承包经营权的唯一主体。根据《中华人民共和国物权法》第103条的规定，家庭共同财产为共同共有。农村土地承包经营权作为家庭共同财产的一种，除家庭成员明确约定外，为在成员内部共同共有。土地确权时要登记清楚共有状况、家庭成员变动及户籍变动情况。

3 边界确定

土地确权的边界争议是权属纠纷，主要有两种类型，第一种类型是集体与国有之间，主要是村组与水利、林业、交通、电力等部门之间的所有权纠纷，这些纠纷还与土地用途问题交织在一起，历史跨度长，成因复杂。第二类型是集体与集体之间，主要是乡与村组之间、村与村之间、村与组之间、组与组之间的所有权纠纷。

对土地承包纠纷，总体上要依据土地管理和农村土地承包的法律法规进行妥善解决。要充分考虑土地承包的历史沿革和政策演变，防止因解决现实问题而引发历史问题的纠葛。土地确权时解决纠纷，要尊重历史，保持政策连续性，遇到政策进行调整的，新政策从公布之日起执行，不能用现行政策追溯改变以前政策形成的事实。第一种类型纠纷《农村人民公社工作条例（修正草案）》（简称“六十条”）和确定土地所有权和使用权的若干规定（1995年3月11日国家土地管理局发布）等法规基本能解决历史问题，其后法律逐渐完善，有法可循，有法可依。第二种类型纠纷，可参考村组档案、税费档案等佐证，依法解决。国家级法规不足的，可以查看地方出台的条例、规定等。

4 开荒地面积

开展土地确权工作主要原由之一就是农村承包地面积不实，面积不实原因众多：有折等分地、划分“两田制”的原因，也有预留“树胁地”、磨牛地的原因，私开乱垦是主要原因之一。开荒有两种类型，一种是在原承包基础上拱地头、镶边接袖增加面积；另一种是开垦荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源，也就是通常所说的“四荒”地。

第一种类型的开荒隐蔽性较强，涉及农户多，很难界定。查看二轮承包台账，可分清每个村集体成员应得份额，基本可解决镶边接袖农户多开荒面积；拱地头面积可根据地块情形确定承包时地块位置。在采取措施上，这类形式的地块开多少是允许的，没有规定，地块的价值不同农户对此重视程度也不同，地块越值钱，矛盾越难解决，而且这类地块的界定尺度也影响第二种类型地块的认定。

第二种类型的开荒又分为合理开荒和私自开荒。非平均发包的“四荒”地。依法承包“四荒”地，应保证承包者的合法权益，核实面积作为下轮承包的参考依据；私自开垦形成的耕地，因开垦者违反保护资源的相关政策法规应当依法收回，退耕还林、还草恢复原貌。恢复原貌有困难的，维持地块现状由地块所有权单位发包等。