大型水电项目先移民后建设及长效补偿两项移民新政策的实用性分析

黄秋华

摘要：本文通过对二十一世纪初期大型水电项目开发中涌现出来的先移民后建设和长效补偿两项移民新政策在实际应用中取得的成效进行探讨和分析，积极推广国家移民新政策。

关键词：先移民后建设 长效补偿 实用性

中图分类号： D523 文献标识码： A

二十世纪末至二十一世纪初期是我国水电工程项目建设的黄金时期，在四川省境内雅砻江流域、大渡河流域等水电资源丰富的大江大河上相继建成了很多大中型水电站项目，在这些项目开发的过程中，不仅是工程建设技术发展迅速，库区移民政策的不断变革和创新也是水电开发一大特色。下面就近年越来越多水电开发单位采用的先移民后建设和长效补偿机制两项水电移民新政策的实用性进行分析和探讨，推广国家移民新政策的同时也提出思考，希望能引起更多重视，使移民政策在政策层面更加完善。

一、先移民后建设新方针

2010年四川省扶贫和移民工作局、四川省发展和改革委员会联合发了《关于在全省大中型水利水电工程试行先移民后建设有关问题的通知》（川扶贫移民规安〔2010〕202号），四川省境内卡基娃电站，大渡河金川电站、安谷电站和巴拉水电站等相继开始了先移民后建设移民新政策试点工作。2012年国家发改委以《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源〔2012〕293号）明确了水电项目开发推行“先移民后建设”的新方针。

大渡河安谷水电站是国家发改委核准的大型水电站项目，也是四川省境内首个实行先移民后建设政策的水电项目，由于该项目移民安置涉及乐山市中区和沙湾区的工业重地，移民安置人数众多，安置难度大，为积极响应省移民局试行的移民新政策，2010年安谷电站建设单位中国水电集团四川公司积极与四川省扶贫和移民工作局共同探讨先移民后建设相关工作程序，在相继完成了《工程建设区和围堰截流水位以下移民搬迁安置实施方案》报审，并取得当地环保、国土、水保等部门专业意见后，四川省移民局批准安谷水电站开展先移民后建设工作。到2011年6月，安谷水电站顺利完成先移民后建设工作，期间共完成太平镇安置点等6个集中安置点建设，完成搬迁安置1207人。为2013年项目核准后主体工程开工建设打下了坚实的基础，从根本上解决了水库移民后顾之忧，也对工程建设期间社会稳定奠定了良好的基础。2012年同由中国水电集团四川公司投资开发的大渡河上游巴拉水电站也积极开展了先移民后建设工作，先移民后建设结合移民安置通村道路的提前建设结束了四川省马尔康县日部乡多个村庄没有公路，只能靠马帮道路通行的极度落后历史，也加快了当地社会经济的发展速度，这在边远落后地区社会发展中具有划时代的意义，同时也为水电移民和建设单位解决了后顾之忧，可谓是水电移民、当地政府和建设单位“三赢”的局面。

以往水电开发都是在工程建设中后期才开展库区移民工作，时间紧任务重，往往在实施过程中存在诸多矛盾，造成了社会稳定风险，对地方移民部门的工作提出了挑战。同时在大型水电站开发过程中，从开展前期工作至电站核准主体工程开工，往往要持续数年，而水电项目主体工程施工周期长，为统筹安排工程建设工期，建设单位往往会将三通一平项目安排在项目正式核准前开展，虽有国家发改委路条文件支撑，但无法获得国土、林业等相关手续，致使三通一平项目施工存在政策障碍。先移民后建设新方针很好的解决了移民时间矛盾问题，也解决了部分前期项目政策保障问题。

二、长效补偿机制

近年开发的大型水电项目越来越靠近各流域源头处的峡谷高山地区，水电移民安置中的有土安置方式受限于场地条件，越来越难以实现，有些项目的有土安置规划到了实施阶段也被迫改变了方式，易造成建设单位和当地移民的矛盾和冲突不断，近年发生的云南省向家坝电站移民冲突、四川瀑布沟电站移民冲突等事件提醒我们，移民安置方式问题，需要引起更多重视，移民安置“一刀切”政策不能很好的解决水电移民安置问题，需要做出积极的改变才能更好适应社会发展。

本世纪初开始试行的长效补偿机制，改变了原来的一次性补偿方式，越来越多的建设单位在取得省级移民部门审核同意后，依据征占用耕地的国家补偿标准，以合理的补偿方式逐年补偿库区移民。由于有效的解决了移民的后顾之忧，得到水电移民的支持，移民工作开展顺利，例如金沙江中游水电站项目和四川省黑水县毛尔盖水电站项目，在实行了长效补偿机制后，得到移民的更多支持，移民安置工作进展顺利，很好的解决了水电工程建设、移民安置和社会稳定相协调的问题。长效补偿主要有逐年补偿安置和养老保险安置两种方式，这一移民新政策很好的解决了水电移民“一刀切”政策带来的社会矛盾等诸多问题，在目前的大型水电项目建设中被积极采用。目前存在的障碍是该移民新做法虽实用性好，但并未在国家政策层面得到足够支持，更多时候建设单位都是试探着开展工作，没有统一规范。

2009年先移民后建设政策从极少数电站项目开始酝酿，至2012年国家发改委正式明确大型水电项目要实施该移民政策。长效补偿机制也已在贵州、四川等省开展数年，笔者希望国家相关部门尽快开展调研工作及时出台相关指导性政策，规范长效补偿移民安置方式并积极推广。