合资铁路土地综合开发现状分析

王渝

【摘要】在我国交通运输和经济社会不断发展的今天，土地综合开发逐渐成为铁路投融资体制改革的关键所在。本文立足我国合资铁路土地综合开发现状，着重论述和分析铁路企业进行土地综合开发并主动参与城镇化进程有其发展的必然性，但与此同时土地综合开发利用要同时面临诸多因素制约，基于此提出铁路企业开展土地综合开发的建议,为相关人员提供参考，希望对合资铁路土地综合开发有所帮助。

关键词：土地综合开发；现状；必然性；建议

中图分类号：F301文献标识码： A

一．前言

在相当长的时间里，我国铁路建设获得了巨大的发展，但仍然还有更大的发展空间。加快铁路建设步伐，进一步提高铁路运输保障和服务经济社会发展的能力依旧任重而道远。如今资金困难和运营负债两大难题，给铁路建设以及运输经营带来巨大压力，严重制约了铁路建设持续健康发展。随着铁路管理体制的重大改革，仅仅靠国家投资来推进铁路建设并非长久之计，所以要在新建铁路项目中探索综合开发建设的新模式，寻找新出路。

二．我国铁路建设概述

2013年8月发布的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出：“加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发”。 “按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发”。按照国务院的重要指示和合理要求，合资铁路进行地综合开发拥有了了政策支持。但是我国铁路建设现状仍不乐观。

1．铁路建设资金需求和债务情况

(1)新建铁路建设资金需求庞大。国家发改委宏观经济研究院重点课题《我国交通运输网络规模研究》显示，我国铁路远景规模为19万公里，其中客运专线为4万公里。“十二五”铁路发展的主要目标是：基本建成国家快速铁路网，全国铁路营业里程达到12万公里以上。据2014年中国铁路总公司工作会议透露，今明两年仍需完成建设投资1．2万亿元，且“十三五”期间铁路投资仍将在高位运行。

(2)铁路建设债务规模居高不下。近年来因大规模铁路建设投资，铁路已经累积了巨大的债务。根据原铁道部2012年审计报告显示，截至2012年年底，原铁道部总资产4．49万亿元，总负债2．8万亿元，负债率达到62．2％。按照5％的年利率计算，这些债务一年需支付的利息就高达1 400亿元，还本付息压力较大，只能靠财政救助。承袭原铁道部债务的中国铁路总公司2013年发布三季度审计报告显示，截至到9月底，中国铁路总公司总资产4．84万亿元，总负债达3．06万亿元，资产负债率上升到63％。

2．国家密集出台鼓励铁路综合开发政策

2013年8月9日，国务院下发了《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，提出加大力度盘活铁路用地资源，允许并鼓励线路用地及车站的土地综合开发利用，明确要求地方政府要支持铁路企业对土地的综合开发。《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》和《国家发展改革委关于印发促进综合交通枢纽发展的指导意见的通知》也鼓励对公共交通设施用地和交通枢纽用地的综合开发。

3．铁路综合开发的涵义

铁路综合开发，就是结合铁路项目建设，有效利用铁路上盖、地下空间及毗邻的土地进行综合开发，提高土地利用效率，带动沿线经济社会发展，并以开发收益补贴铁路建设和运营，增强铁路自身发展能力，实现可持续发展，这是铁路走向市场的一项开创性工作。

三．进行土地综合开发、主动参与城镇化进程是铁路走向市场的必然选择

铁路具有显著的外部经济，这在城市土地开发利用上表现得尤为明显。城市的存在和城市规模的扩大是因为城市具有集聚经济，可以提高资源配置效率，但集聚必然导致交通拥堵，高水平的集聚经济必须由强大的轨道交通网络来支撑，铁路具有运量大、速度快、相对白成体系的特点，能够节约出行时间。提高城市不同地点的可达性，因而能够显著提高铁路车站周边及沿线的土地价值。在铁路实行政企合一的管理体制情况下，我国铁路在客运市场的职能定位是负责跨省长途旅客运输，较少关注能否获得铁路带来的土地升值利益。在最近10多年，我同城镇化高速发展过程中，中国铁路不具备土地综合开发的政策环境。实行政企分开的市场化改革后，铁路企业必然要高度关注经济效益，必然要在铁路车站周边进行土地综合开发，使外部经济内部化。

铁路企业进行土地综合开发利用，使铁路产生的外部经济内部化，获得铁路发展资金，缓解融资闲难及自身运营资金紧张的问题，引导人口和经济活动围绕铁路实现高度集聚，实现城市土地的高效集约利用，使铁路成为城市群的交通骨干，降低石油资源的对外依存度，对城市可持续发展、推进我同新型城镇化建设具有重大战略意义。

铁路企业进行土地综合开发有两种类型。一种是依托铁路客运网络在铁路车站进行综合开发；另一种类型是在大城市附近开发建设新的城镇，同时建设联接主城区的通勤铁路，创新大城市群内“房地产开发+通勤铁路+车站城市”的发展模式，这一模式在利用通勤铁路疏解城市功能的同时，在铁路枢纽车站周边提供大量工作岗位，使大城市群获得更多的集聚经济利益。

四．铁路企业进行土地综合开发面临的体制障碍

铁路企业参与城镇化进程，实现铁路导向型土地综合开发，对促进土地集约利用，重塑城市空间结构，推进新型城镇化建设具有不可替代的作用。但我国铁路企业采用上述2种土地综合开发模式，在不同程度上要面临诸多方面的障碍。

(1)城市规划方面。现行城市规划没有事先对铁路土地综合开发做出安排，因此铁路企业进行土地综合开发时，需要对城市规划进行修编这需要进行多方面的协调，并涉及多种利益关系的调整。

(2)国土资源管理。在现行土地管理制度以及地方政府自身利益的驱动下，铁路企业短期能够获得土地综合开发利益难度较大。

(3)行政区划及与地方政府分享开发利益方面铁路土地综合开发总是在地方政府管理的区域内进行。如何与地方政府分享土地开发增值利益面临多方面的困难。

(4)城市轨道交通的财政补贴方式。如果不进行沿线房地产开发使市郊铁路成为通勤铁路，就不可能创造出足够大的客流；按照目前城市轨道交通的补贴方式，没有地方政府的财政补贴，通勤铁路将会亏损。

五．铁路企业开展土地综合开发需要进行组织架构调整和能力建设

铁路企业进行土地综合开发不仅面临许多外部体制障碍，在中国铁路总公司内部体制上也存在诸多不适应。进行铁路车站周边及沿线土地的综合开发不是简单的圈地卖楼，而是一个长期的持续开发经营过程。中国铁路总公司管理18个铁路局(公司)，面向全国，每个铁路局都运营几千公里甚至上万公里的铁路，不可能成为运营几十公里通勤铁路，并对通勤铁路车站周边土地进行持续综合开发的市场主体。因此，需要在铁路局内组建新的负责对土地进行持续综合开发经营的不动产公司，作为真正的市场主体，直接与地方政府部门打交道，直接与房地产开发商竞争及协商合作方式，直接与银行等各类企业开展相关业务。同时，中国铁路总公司内部需要进行组织架构调整和责权利界定。从宏观经济走势看，对目前房地产行业的市场风险需要保持警惕，中国铁路总公司选择进入哪些城市的土地综合开发市场需持谨慎态度，铁路企业进行综合土地开发，更要注意风险防控。中国铁路总公司进入土地综合开发市场面临的另一挑战是缺乏土地综合开发利用的知识和经验。铁路企业要善于学习、吸引人才、不断积累知识，需要善于与房地产开发企业进行合作，在土地综合开发实践中不断进行能力建设。另外，进行土地综合开发要进行大资金投入，在“招拍挂”阶段要通过竞价获得土地开发权。

六．结束语

综上所述，合资铁路土地综合开发现状并非乐观，尽管众所周知，铁路土地综合开发利用对于我国交通运输和经济发展具有重大的意义，但它从内部和外部都受到了不同程度的制约。需要在深化内部改革的同时推动外部改革，才能把轨道交通导向的土地综合开发落到实处。

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