永新县农村最低生活保障标准问题探讨

任丽娟

摘 要 农村最低生活保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分，而农村最低生活保障标准又是农村最低生活保障制度的关键所在。由此，从江西省永新县的实际情况出发，考察当地居民收入和支出情况及物价水平和经济发展水平等动态因素，探讨永新县农村最低生活保障标准的现状和问题，并试提出几点完善农村最低生活保障标准的政策建议。

关键词 农村最低生活保障制度；低保；农村最低生活保障标准

中图分类号：C913.7 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2014）21--03

社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分，在居民生活中发挥最后一道“安全网”的作用。

通过对江西省永新县农村最低生活保障标准做一深入探讨，2011年，全省社会救助水平进一步提高。但近年来，吉安市农村居民生活发生了翻天覆地的变化。 根据2010-2011年农村住户抽样调查资料分析，这期间吉安市农村居民生活消费的变化明显，支出增长较快。2011年，吉安市农村居民人均生活消费支出3 588.69元，同比增加683.95元，增长23.55%，增幅较2010年提高12.22个百分点。因此，对于农村低收入居民来讲，他们的最低生活保障标准是否合理还有待于证实，科学合理的确定农村低保标准在当前显得尤为必要与迫切。

1 永新县农村最低生活保障标准的现状

江西省农村低保制度是在农村特困户救助制度的基础上发展起来的。根据《永新县农村居民最低生活保障实施办法》农村居民最低生活保障标准，以该县维持农村居民基本生活所必需的衣、食、住、行费用，适当考虑用电、燃料、未成年人义务教育等所需费用来确定该县农村居民最低生活保障标准，其中每人每年840元，月人均补差不低于25元。随着每年农村低保保障标准的不断调整，到2013年永新县地区的常补对象每人每月可领取保障金额200元，非常补对象分为3类，补助金额分别为125元/人/月、90/人/月、80元/人/月。此外，永新县低保标准还实施动态调整，据当地民政局相关部门介绍，当地每年会根据物价和经济发展的情况进行物价补贴和节日补贴，物价补贴金额为每人每年100～200元。

2 永新县农村最低生活保障标准的问题

2.1 农村最低生活保障标准过低

永新县属于“国家级贫困县”，生活水平相对与东部发达地区有很大的差距，与同在江西省的其他县市也有一定差距。对于生活在永新县的大部分低保户而言，他们除了农业收入之外就没有其他经济来源了，2013年，永新县低保标准为每人200元/月，而这200元的低保补助也只针对于B类低保户，一般低保户实际领取的低保为每人100元/月，针对于“空巢老人”类型的低保户，当他们身体还算健朗，自己种菜能够满足日常基本食品支出的前提下，这些低保补助只能“勉强”够用。然而，大多数低保户的情况是特殊的：有子女上学，就有巨额的学费支出；老人的身体也往往不好患有重大疾病，就有巨额的医药费用；甚至于爷爷奶奶带着小孙儿，还有每个月巨大的奶粉钱开销，这些“意外”情况都体现了低保标准还是过低。

2.2 农村低保对象界定模糊

永新县低保对象按照其家庭成员结构、致贫原因和困难程度，分为常补对象和非常补对象。尽管“应保尽保”是低保的基本原则，但不合格者纳入其中，也是因为低保对象界定缺乏硬性指标所造成的。由于常补对象中老弱病残又有所区别，严重程度的不同及家庭收入的差别使得不能单一分成常补对象，这种划分在一定程度上是“一刀切”，应该具体情况具体分析。目前，永新县是以农民的人均纯收入低于政府规定的最低生活保障线为准来规定低保对象的。但这种方法也有不足之处，一是农民收入基本为实物，难以货币化。二是农民收入不稳定，难以测算。三是核查手段落后，难以把握，村委会可以根据自己的偏好随意选择，会出现人情保、关系保等问题。四是处在边缘的人较多，对于选择谁比较难区分。

2.3 制定低保标准考虑因素不全

农村最低生活保障标准受到众多因素的影响，永新县的低保标准却忽视了其他方面关于农村居民发展性的支出。随着经济水平和社会生活水平的提高，人们对生活有了更高的需求，因此在制定低保标准时，应该适时扩大保障的范围，如在教育、卫生、医疗及住房等方面多加考虑，充分发挥最低生活保障的作用。另外，由于各个家庭的结构不同，收入来源不同，负担不同，造成低于当地基本生活保障水平的原因不同，因此，在制定这一标准时要采用不同的标准，同一标准也要依据家庭实际情况进行具体分析，做到“应保尽保”，不该保的就不能保。

2.4 动态调整机制实施力度不够

农村最低生活保障标准不是一尘不变的，随着经济的发展和物价水平的变化而应该不断变化。然而，目前，只有少数地区每年发布最低生活保障标准，也没有随时调整。有人进入，就必须有人退出，而“退出”则是一个艰难的过程，使得低保工作也变得十分困难。永新县的情况亦是如此。这种没有对农村最低生活保障标准进行动态调整，使永新县的农村低保标准不能跟上经济发展的步伐，不能很好地保障低保人群基本生活，因此，需要建立合理的动态调整机制。

2.5 低保标准测定方法不科学

根据国际上通用的确定最低生活保障线的方法主要有3种：市场菜篮法、恩格尔系数法、国际贫困标准法。目前，江西省采用的是市场菜篮法，但市场菜篮法只是采取了简单的估算方法，或是以上一年度的低保标准简单地乘以一个固定增长值来确定下一年的标准，没有科学的估算方法，这种方法没有动态调整机制，使得农村最低生活保障标准不能适应当地的物价水平变化，从而影响了农村最低生活保障制度应该发挥的作用。同时，永新县的低保标准是完全依据江西省制定的低保标准，也即未根据永新县的实际情况进行实地抽样调查而制定出与其他县市有差距的低保标准，往往存在着部门协商，以收定支，以钱定人等现象，从而导致人为降低最低生活保障标准的现象。

3 农村最低生活保障标准改进建议

（1）确定低保对象应有硬性指标。残疾人应持有残疾证，子女读书应根据录取通知书，大病住院应持住院清单等能准确表明家庭实际困难的证明，避免不符合低保申请条件的“吃上”低保，最大限度做到“应保尽保”，提高相对公平。

（2）纠正农民拿低保的心态并普及低保相关知识。低保户家庭困难，拿到国家的低保补贴总觉得比不拿好，对其应实际领取的低保金全然不知，从中就给官员一些“扣留”的余地，使其领取金额低于低保补助资金，所以，应纠正农民拿低保心态，意识到发放低保金是国家使其脱贫的政策，普及低保知识，了解实际应领取金额，从而改善生活。

（3）政府筹集低保资金应多元化，增加资金来源。低保标准的确定很大程度与政府财力直接相挂钩，当政府财政状况不佳时应通过财税优惠政策，鼓励和引导社会力量提供捐赠和资助，多渠道筹集低保资金。

（4）整合农村低保户的各种减免，优惠政策，缩小农村低保户与边缘人群的待遇落差，完善低保退出机制。由于低保户的福利水平相对较好，各种优惠政策使得一些已经“脱贫”的低保户不愿退出。低保指标的相对固定使得发生重大变故的低保户的进入就必须有相应低保户的退出，“脱贫”低保户的不愿退出就增加了低保工作人员的工作难度，甚至与工作人员发生争执酿成悲剧。

（5）低保分类应更明确细化，拉大补助梯度，提高补助标准。对特别困难的低保户应给予足够的低保补助，满足其基本生活需求，而一般贫困家庭，发放低保资金的目的应在于鼓励其改变现有的生活，减少与一般农户的收入差距，因此发放金额应适量，不能让其依赖低保的发放，也使一般农户没有机会可“蹭”到低保。

（6）规范农村低保运作程序，健全绩效考核机制，加强监督力度。

（责任编辑：刘昀）endprint

摘 要 农村最低生活保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分，而农村最低生活保障标准又是农村最低生活保障制度的关键所在。由此，从江西省永新县的实际情况出发，考察当地居民收入和支出情况及物价水平和经济发展水平等动态因素，探讨永新县农村最低生活保障标准的现状和问题，并试提出几点完善农村最低生活保障标准的政策建议。

关键词 农村最低生活保障制度；低保；农村最低生活保障标准

中图分类号：C913.7 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2014）21--03

社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分，在居民生活中发挥最后一道“安全网”的作用。

通过对江西省永新县农村最低生活保障标准做一深入探讨，2011年，全省社会救助水平进一步提高。但近年来，吉安市农村居民生活发生了翻天覆地的变化。 根据2010-2011年农村住户抽样调查资料分析，这期间吉安市农村居民生活消费的变化明显，支出增长较快。2011年，吉安市农村居民人均生活消费支出3 588.69元，同比增加683.95元，增长23.55%，增幅较2010年提高12.22个百分点。因此，对于农村低收入居民来讲，他们的最低生活保障标准是否合理还有待于证实，科学合理的确定农村低保标准在当前显得尤为必要与迫切。

1 永新县农村最低生活保障标准的现状

江西省农村低保制度是在农村特困户救助制度的基础上发展起来的。根据《永新县农村居民最低生活保障实施办法》农村居民最低生活保障标准，以该县维持农村居民基本生活所必需的衣、食、住、行费用，适当考虑用电、燃料、未成年人义务教育等所需费用来确定该县农村居民最低生活保障标准，其中每人每年840元，月人均补差不低于25元。随着每年农村低保保障标准的不断调整，到2013年永新县地区的常补对象每人每月可领取保障金额200元，非常补对象分为3类，补助金额分别为125元/人/月、90/人/月、80元/人/月。此外，永新县低保标准还实施动态调整，据当地民政局相关部门介绍，当地每年会根据物价和经济发展的情况进行物价补贴和节日补贴，物价补贴金额为每人每年100～200元。

2 永新县农村最低生活保障标准的问题

2.1 农村最低生活保障标准过低

永新县属于“国家级贫困县”，生活水平相对与东部发达地区有很大的差距，与同在江西省的其他县市也有一定差距。对于生活在永新县的大部分低保户而言，他们除了农业收入之外就没有其他经济来源了，2013年，永新县低保标准为每人200元/月，而这200元的低保补助也只针对于B类低保户，一般低保户实际领取的低保为每人100元/月，针对于“空巢老人”类型的低保户，当他们身体还算健朗，自己种菜能够满足日常基本食品支出的前提下，这些低保补助只能“勉强”够用。然而，大多数低保户的情况是特殊的：有子女上学，就有巨额的学费支出；老人的身体也往往不好患有重大疾病，就有巨额的医药费用；甚至于爷爷奶奶带着小孙儿，还有每个月巨大的奶粉钱开销，这些“意外”情况都体现了低保标准还是过低。

2.2 农村低保对象界定模糊

永新县低保对象按照其家庭成员结构、致贫原因和困难程度，分为常补对象和非常补对象。尽管“应保尽保”是低保的基本原则，但不合格者纳入其中，也是因为低保对象界定缺乏硬性指标所造成的。由于常补对象中老弱病残又有所区别，严重程度的不同及家庭收入的差别使得不能单一分成常补对象，这种划分在一定程度上是“一刀切”，应该具体情况具体分析。目前，永新县是以农民的人均纯收入低于政府规定的最低生活保障线为准来规定低保对象的。但这种方法也有不足之处，一是农民收入基本为实物，难以货币化。二是农民收入不稳定，难以测算。三是核查手段落后，难以把握，村委会可以根据自己的偏好随意选择，会出现人情保、关系保等问题。四是处在边缘的人较多，对于选择谁比较难区分。

2.3 制定低保标准考虑因素不全

农村最低生活保障标准受到众多因素的影响，永新县的低保标准却忽视了其他方面关于农村居民发展性的支出。随着经济水平和社会生活水平的提高，人们对生活有了更高的需求，因此在制定低保标准时，应该适时扩大保障的范围，如在教育、卫生、医疗及住房等方面多加考虑，充分发挥最低生活保障的作用。另外，由于各个家庭的结构不同，收入来源不同，负担不同，造成低于当地基本生活保障水平的原因不同，因此，在制定这一标准时要采用不同的标准，同一标准也要依据家庭实际情况进行具体分析，做到“应保尽保”，不该保的就不能保。

2.4 动态调整机制实施力度不够

农村最低生活保障标准不是一尘不变的，随着经济的发展和物价水平的变化而应该不断变化。然而，目前，只有少数地区每年发布最低生活保障标准，也没有随时调整。有人进入，就必须有人退出，而“退出”则是一个艰难的过程，使得低保工作也变得十分困难。永新县的情况亦是如此。这种没有对农村最低生活保障标准进行动态调整，使永新县的农村低保标准不能跟上经济发展的步伐，不能很好地保障低保人群基本生活，因此，需要建立合理的动态调整机制。

2.5 低保标准测定方法不科学

根据国际上通用的确定最低生活保障线的方法主要有3种：市场菜篮法、恩格尔系数法、国际贫困标准法。目前，江西省采用的是市场菜篮法，但市场菜篮法只是采取了简单的估算方法，或是以上一年度的低保标准简单地乘以一个固定增长值来确定下一年的标准，没有科学的估算方法，这种方法没有动态调整机制，使得农村最低生活保障标准不能适应当地的物价水平变化，从而影响了农村最低生活保障制度应该发挥的作用。同时，永新县的低保标准是完全依据江西省制定的低保标准，也即未根据永新县的实际情况进行实地抽样调查而制定出与其他县市有差距的低保标准，往往存在着部门协商，以收定支，以钱定人等现象，从而导致人为降低最低生活保障标准的现象。

3 农村最低生活保障标准改进建议

（1）确定低保对象应有硬性指标。残疾人应持有残疾证，子女读书应根据录取通知书，大病住院应持住院清单等能准确表明家庭实际困难的证明，避免不符合低保申请条件的“吃上”低保，最大限度做到“应保尽保”，提高相对公平。

（2）纠正农民拿低保的心态并普及低保相关知识。低保户家庭困难，拿到国家的低保补贴总觉得比不拿好，对其应实际领取的低保金全然不知，从中就给官员一些“扣留”的余地，使其领取金额低于低保补助资金，所以，应纠正农民拿低保心态，意识到发放低保金是国家使其脱贫的政策，普及低保知识，了解实际应领取金额，从而改善生活。

（3）政府筹集低保资金应多元化，增加资金来源。低保标准的确定很大程度与政府财力直接相挂钩，当政府财政状况不佳时应通过财税优惠政策，鼓励和引导社会力量提供捐赠和资助，多渠道筹集低保资金。

（4）整合农村低保户的各种减免，优惠政策，缩小农村低保户与边缘人群的待遇落差，完善低保退出机制。由于低保户的福利水平相对较好，各种优惠政策使得一些已经“脱贫”的低保户不愿退出。低保指标的相对固定使得发生重大变故的低保户的进入就必须有相应低保户的退出，“脱贫”低保户的不愿退出就增加了低保工作人员的工作难度，甚至与工作人员发生争执酿成悲剧。

（5）低保分类应更明确细化，拉大补助梯度，提高补助标准。对特别困难的低保户应给予足够的低保补助，满足其基本生活需求，而一般贫困家庭，发放低保资金的目的应在于鼓励其改变现有的生活，减少与一般农户的收入差距，因此发放金额应适量，不能让其依赖低保的发放，也使一般农户没有机会可“蹭”到低保。

（6）规范农村低保运作程序，健全绩效考核机制，加强监督力度。

（责任编辑：刘昀）endprint

摘 要 农村最低生活保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分，而农村最低生活保障标准又是农村最低生活保障制度的关键所在。由此，从江西省永新县的实际情况出发，考察当地居民收入和支出情况及物价水平和经济发展水平等动态因素，探讨永新县农村最低生活保障标准的现状和问题，并试提出几点完善农村最低生活保障标准的政策建议。

关键词 农村最低生活保障制度；低保；农村最低生活保障标准

中图分类号：C913.7 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2014）21--03

社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分，在居民生活中发挥最后一道“安全网”的作用。

通过对江西省永新县农村最低生活保障标准做一深入探讨，2011年，全省社会救助水平进一步提高。但近年来，吉安市农村居民生活发生了翻天覆地的变化。 根据2010-2011年农村住户抽样调查资料分析，这期间吉安市农村居民生活消费的变化明显，支出增长较快。2011年，吉安市农村居民人均生活消费支出3 588.69元，同比增加683.95元，增长23.55%，增幅较2010年提高12.22个百分点。因此，对于农村低收入居民来讲，他们的最低生活保障标准是否合理还有待于证实，科学合理的确定农村低保标准在当前显得尤为必要与迫切。

1 永新县农村最低生活保障标准的现状

江西省农村低保制度是在农村特困户救助制度的基础上发展起来的。根据《永新县农村居民最低生活保障实施办法》农村居民最低生活保障标准，以该县维持农村居民基本生活所必需的衣、食、住、行费用，适当考虑用电、燃料、未成年人义务教育等所需费用来确定该县农村居民最低生活保障标准，其中每人每年840元，月人均补差不低于25元。随着每年农村低保保障标准的不断调整，到2013年永新县地区的常补对象每人每月可领取保障金额200元，非常补对象分为3类，补助金额分别为125元/人/月、90/人/月、80元/人/月。此外，永新县低保标准还实施动态调整，据当地民政局相关部门介绍，当地每年会根据物价和经济发展的情况进行物价补贴和节日补贴，物价补贴金额为每人每年100～200元。

2 永新县农村最低生活保障标准的问题

2.1 农村最低生活保障标准过低

永新县属于“国家级贫困县”，生活水平相对与东部发达地区有很大的差距，与同在江西省的其他县市也有一定差距。对于生活在永新县的大部分低保户而言，他们除了农业收入之外就没有其他经济来源了，2013年，永新县低保标准为每人200元/月，而这200元的低保补助也只针对于B类低保户，一般低保户实际领取的低保为每人100元/月，针对于“空巢老人”类型的低保户，当他们身体还算健朗，自己种菜能够满足日常基本食品支出的前提下，这些低保补助只能“勉强”够用。然而，大多数低保户的情况是特殊的：有子女上学，就有巨额的学费支出；老人的身体也往往不好患有重大疾病，就有巨额的医药费用；甚至于爷爷奶奶带着小孙儿，还有每个月巨大的奶粉钱开销，这些“意外”情况都体现了低保标准还是过低。

2.2 农村低保对象界定模糊

永新县低保对象按照其家庭成员结构、致贫原因和困难程度，分为常补对象和非常补对象。尽管“应保尽保”是低保的基本原则，但不合格者纳入其中，也是因为低保对象界定缺乏硬性指标所造成的。由于常补对象中老弱病残又有所区别，严重程度的不同及家庭收入的差别使得不能单一分成常补对象，这种划分在一定程度上是“一刀切”，应该具体情况具体分析。目前，永新县是以农民的人均纯收入低于政府规定的最低生活保障线为准来规定低保对象的。但这种方法也有不足之处，一是农民收入基本为实物，难以货币化。二是农民收入不稳定，难以测算。三是核查手段落后，难以把握，村委会可以根据自己的偏好随意选择，会出现人情保、关系保等问题。四是处在边缘的人较多，对于选择谁比较难区分。

2.3 制定低保标准考虑因素不全

农村最低生活保障标准受到众多因素的影响，永新县的低保标准却忽视了其他方面关于农村居民发展性的支出。随着经济水平和社会生活水平的提高，人们对生活有了更高的需求，因此在制定低保标准时，应该适时扩大保障的范围，如在教育、卫生、医疗及住房等方面多加考虑，充分发挥最低生活保障的作用。另外，由于各个家庭的结构不同，收入来源不同，负担不同，造成低于当地基本生活保障水平的原因不同，因此，在制定这一标准时要采用不同的标准，同一标准也要依据家庭实际情况进行具体分析，做到“应保尽保”，不该保的就不能保。

2.4 动态调整机制实施力度不够

农村最低生活保障标准不是一尘不变的，随着经济的发展和物价水平的变化而应该不断变化。然而，目前，只有少数地区每年发布最低生活保障标准，也没有随时调整。有人进入，就必须有人退出，而“退出”则是一个艰难的过程，使得低保工作也变得十分困难。永新县的情况亦是如此。这种没有对农村最低生活保障标准进行动态调整，使永新县的农村低保标准不能跟上经济发展的步伐，不能很好地保障低保人群基本生活，因此，需要建立合理的动态调整机制。

2.5 低保标准测定方法不科学

根据国际上通用的确定最低生活保障线的方法主要有3种：市场菜篮法、恩格尔系数法、国际贫困标准法。目前，江西省采用的是市场菜篮法，但市场菜篮法只是采取了简单的估算方法，或是以上一年度的低保标准简单地乘以一个固定增长值来确定下一年的标准，没有科学的估算方法，这种方法没有动态调整机制，使得农村最低生活保障标准不能适应当地的物价水平变化，从而影响了农村最低生活保障制度应该发挥的作用。同时，永新县的低保标准是完全依据江西省制定的低保标准，也即未根据永新县的实际情况进行实地抽样调查而制定出与其他县市有差距的低保标准，往往存在着部门协商，以收定支，以钱定人等现象，从而导致人为降低最低生活保障标准的现象。

3 农村最低生活保障标准改进建议

（1）确定低保对象应有硬性指标。残疾人应持有残疾证，子女读书应根据录取通知书，大病住院应持住院清单等能准确表明家庭实际困难的证明，避免不符合低保申请条件的“吃上”低保，最大限度做到“应保尽保”，提高相对公平。

（2）纠正农民拿低保的心态并普及低保相关知识。低保户家庭困难，拿到国家的低保补贴总觉得比不拿好，对其应实际领取的低保金全然不知，从中就给官员一些“扣留”的余地，使其领取金额低于低保补助资金，所以，应纠正农民拿低保心态，意识到发放低保金是国家使其脱贫的政策，普及低保知识，了解实际应领取金额，从而改善生活。

（3）政府筹集低保资金应多元化，增加资金来源。低保标准的确定很大程度与政府财力直接相挂钩，当政府财政状况不佳时应通过财税优惠政策，鼓励和引导社会力量提供捐赠和资助，多渠道筹集低保资金。

（4）整合农村低保户的各种减免，优惠政策，缩小农村低保户与边缘人群的待遇落差，完善低保退出机制。由于低保户的福利水平相对较好，各种优惠政策使得一些已经“脱贫”的低保户不愿退出。低保指标的相对固定使得发生重大变故的低保户的进入就必须有相应低保户的退出，“脱贫”低保户的不愿退出就增加了低保工作人员的工作难度，甚至与工作人员发生争执酿成悲剧。

（5）低保分类应更明确细化，拉大补助梯度，提高补助标准。对特别困难的低保户应给予足够的低保补助，满足其基本生活需求，而一般贫困家庭，发放低保资金的目的应在于鼓励其改变现有的生活，减少与一般农户的收入差距，因此发放金额应适量，不能让其依赖低保的发放，也使一般农户没有机会可“蹭”到低保。

（6）规范农村低保运作程序，健全绩效考核机制，加强监督力度。

（责任编辑：刘昀）endprint