贵州省土地整治工程预算存在问题及建议

罗 睿，何腾兵，李 博

（1. 贵州大学资源与环境工程学院，贵州 贵阳550025；2. 贵州大学农学院新农村发展研究院，中国西部能力发展研究中心，贵州 贵阳550025）

90年代末，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11 号）提出，要积极推进土地整理，搞好土地建设[1]；1999年修订的《土地管理法》提出，国家鼓励土地整理。2012年，新一轮的《全国土地整治规划（2011～2015年）》指出：“土地整治是以保护耕地资源、提高土地利用效率、改善土地利用条件为主要目的，采取工程、生物措施对现有土地资源所进行的一系列活动的总称，是对土地资源数量、结构布局和利用方式重新进行组织和优化升级的过程”[2]。

2005年以前，土地整治尚无本行业预算标准定额，只能依据暂定预算编制办法的要求，套用其他行业的预算定额进行工程预算的编制。而其他行业工程建设标准通常高于土地整治工程建设标准，个别地方在编制预算时甚至随意套用较高造价标准的定额标准，给预算审查、资金管理带来一定困难。针对这些情况，国土资源部在2000年先后颁布了《土地开发整理项目资金管理暂行办法》和《土地开发整理项目预算编制暂行办法》等管理办法并开展了一系列实际工作，使项目预算编制方法基本实现了全系统的格式规范。但土地整治项目预算编制的依据标准仍存在选用定额偏高的现象，尚未从根本上解决问题。2005年4月，财政部联合国土资源部发布了《土地开发整理预算定额标准》（试行稿）[以下简称《标准》（2005）]，该标准在加强土地整治项目预算管理、规范土地整治项目预算的编制和审查等方面发挥了重要作用[3]。但随着土地整治的逐步规模化和综合化、社会经济的迅猛发展以及不同地区间的工程施工差异等，《标准》（2005）出现了人工费用单价偏低、费用构成部分不合理、计费方法不能准确地反映实际情况等问题[4]，很多编制规定已经不能正确地对土地整治项目进行预算，于是符合当前国情和土地整治现状的新版《土地开发整理项目预算定额标准》[以下简称《标准》（2012）]便应运而生。该标准在《标准》（2005）的基础上进行了调整、加强和完善。

我国土地整治预算的研究起步较晚，2000年，国土资源部设置《土地开发整理项目预算标准研究》课题以后，对于土地整治预算编制的种种问题才开始被重视，如取费标准不统一、随意套用高定额、预算编制主观性强等，此时的研究重点是如何制定一个专门的土地开发整理定额标准。随着《标准》（2005）和《标准》（2012）的陆续施行，研究的方向转向了当前施行的全国标准在土地整治实际应用中的适应性和预算编制人员操作的规范性问题以及在各个地方施行的要点、难点，并提出针对性建议。贵州省自1999年开展土地整治工作以来，走出了一条具有贵州特色的山区多元化土地整治道路，为该省经济社会发展提供了重要的基础保障。然而，随着贵州省土地整治事业的不断发展和深化，问题也不断出现，特别是工程预算编制问题较严重，亟需规范化、合理化和科学化；而且针对贵州省地方性土地整治工程预算的研究甚少，笔者认为在提高预算人员专业水准的同时，应根据贵州省土地资源情况和特色，规范贵州省土地整治项目预算编制，更加合理地确定工程投资，在国家宏观标准下因地制宜地建立一套贵州省地方性土地整治项目预算标准体系。

1 贵州省土地整治预算概况

1.1 贵州省土地资源概况

贵州省处于中国西部高原山地，平均海拔1 100 m左右，区域总面积176 167 km2，境内地势西高东低，自中部向北、东、南三面倾斜。贵州省恰好处于喀斯特集中分布的亚洲片区中心，喀斯特地貌分布面积占全省面积的85%[5]。全省地貌可分为：高原山地、丘陵和盆地三种基本类型，其中山地和丘陵面积占全省面积的92.5%。贵州土地资源利用特征为：坡耕地居多，垦殖系数高，水土流失严重。坡度大于6°的耕地占总耕地面积的81.02%；其中，有69.18 万hm2耕地坡度大于25°，占总耕地面积的19.8%；而坡度在35°以上的耕地也有18 万hm2，占总耕地的5.74%[6]。这些土地资源特征造成贵州土地利用结构不合理，土地利用率较低。

1.2 贵州省土地整治项目预算要点概述

土地整治项目的预算，是根据项目规划设计的工程量、施工单位确定的施工方法与项目预算定额，就人工、材料、机械的市场信息价格，以分部、分项工程为基础，逐项计算编制而成。经审批的项目预算是项目拨款的主要依据，为工程用款计划和工程进度拨付资金提供了保证[7]。目前，贵州省土地整治项目预算主要根据《标准》（2012）所列规定与条目，再结合《土地开发整理项目资金管理暂行办法》、《土地开发整理项目管理与预算编制审查及农地整理规划设计实用手册》、《土地开发整理项目规划设计规范》（TD/T 1012-2000）、贵州省建筑工程《造价信息》、《土地开发整理项目施工机械台班费定额》（2011）等综合编制而成。根据预算定额编制规定，土地整治项目按工程性质，分为土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保护工程以及其他工程。项目费用则由工程施工费、设备费、其他费用、不可预见费组成[8]，详见图1。

图1 土地整治项目费用构成图

由于贵州省没有专门的土地整治预算定额标准，其预算具体编制及实施完全是在《标准》（2012）的基础上，利用智多星等专业造价软件来进行操作的，而实际上由于受到本土项目区地形、地貌、土壤等自然条件的制约，预算可能会存在不合理之处。而且，与其他类型的工程计费方式已经走市场化的道路不一样，土地整治项目建设费用须统一执行《土地开发整理预算定额标准》，但是各地区、各行业和各个具体项目间存在较大的差异，以及贵州的地形所具有的特殊性导致不适宜硬套国家标准。另外，由于有些预算编制人员对《标准》（2005）的规定与操作已经根深蒂固，不可避免地以原有思路编制预算，缺乏对《标准》（2012）的学习以及对当前土地整治工程内涵的理解较肤浅，编制观念没有随着土地整治内涵的变化及时转变，这些均给《标准》（2012）的实施带来一定困难。

2 贵州省土地整治项目预算在套用新《标准》过程中存在的问题

2.1 工程规划或设计的不准确性

有些项目设计人员或为了满足项目承包方的想法，或对项目区实际情况缺乏深入了解，其工程设计与实际情况不符，造成了工程量和预算的偏高，通常有以下形式。（1）工程设计对项目区资源情况欠考量，设计时忽略了因地制宜的原则。工程所需材料源于远距离外购，从而增加了项目预算。例如，贵州省属于岩溶石漠化地带，土地整治工程实施的一项重要措施之一就是炸取裸岩石砾地（也称卧牛石），来增加有效耕地面积。就地取材的石块可以直接为项目所用，由炸取的卧牛石加工而成的砂石也有较高的利用率，但由于工程设计人员未充分利用此种石料，反将其当作废料外输处理，不仅没有节约部分石料和运输费用，反而增加了其他工程费用，无形中虚高了预算投资[9]。（2）有些工程为了能向国家申请到更多资金，在对当地地形地貌、经济水平和投资规模等制约因素欠考虑的情况下一味追求高标准，造成项目预算增加。例如，贵州省没有平原支撑，坡耕地是其主要耕地类型，人均耕地较少且权属复杂，再加上农民发展规模化种植的意识薄弱，不愿意将自己的土地权属打散进行田块规整。所以贵州的土地平整工程实施难度较大，若项目设计单位仅为迎合建设单位意愿，而不考虑项目区的自然、经济和社会限制因素，强行加大土地平整的面积，这种人为加大工程量的做法也会造成工程费用的剧增；另外，盲目打乱原有的田块布局，另行划分田块，加大田面宽度，这样田块设计不合理，导致土方量过大，从而导致此项预算占总投资比例过大。（3）工程土石方量平衡没有得到有效落实。贵州省属于喀斯特地区，土地整理与复垦项目施工时挖填土石方量较大，而现在编制的有些项目工程设计书没有真正考虑挖方和填方的运输线路、施工时间、材料质量、标段划分[10]，在未经现场实际勘测以及全面综合分析的情况下，直接将整个项目所需要的总取料量与总弃渣量对土石方总量进行估算，盲目提出土石方平衡方案，造成部分区域借方量过大或弃方量过大。挖填土石方量、运输车辆及挖填机械的使用情况是影响工程成本的主要因素。在实际中各个场地很可能属于不同单位，多余土方之间的供需和交换难以做到互相协调，同时土石方向场地外或场地内的运输需要运输车辆，从而增加了工程成本。

2.2 材料预算价格不贴合实际

2.2.1 材料预算价格不规范 在材料费的计算上，《标准》（2012）对11种主材进行了限价，当材料价格等于或小于限价时，直接计入工程费单价；当材料价格大于限价时，超出限价的部分只取材料价差和税金，不参与其他取费[11]。贵州省建设工程中的材料价格是结合市场价格，并参照省建设行政主管部门发布的价格信息计取，同时考虑市价风险因素，计算主要材料的风险费用[12]。例如，贵州省六盘水市2013年10月某土地复垦项目的预算材料价格来源于贵州省建设工程造价信息，即当期六盘水市主要建筑安装材料市场综合参考价，当该市材料市场综合参考价无法查询时，参照其他地区的市场综合参考价，在造价信息无法查找时采用市场调查法，依据当地物价部门及水利部门提供的现行价格来计算，主要材料预算价格对比见表1。由此可见主，材价格除了砂石之外，其他均超过了《标准》（2012）中规定的主材限价，虽然在后面的“工程施工费单价分析表”中，将超出限价部分单独计算材料价差，但是同一个时期不同地方甚至同一地方不同项目的材料价格差异特别大，这种实际上主要参考项目所在地工程造价信息中的材料信息价格计算材料预算的方式，不经过市场调查就定价，没有对材料预算价格进行限制的做法，会造成同样的工程任务，不同项目间的施工管理费用、计划利润产生较大差异。对此情况，预算编制人员往往抱着就高不就低的心态，致使材料的预算价格可能与实际价格相差甚远，工程承接方可以从中牟取相当多的利益，这就虚高了项目预算，造成了项目承担单位的财政负担。

2.2.2 材料预算单价的人力运杂费不足 结合土地整治工作在贵州省山区、丘陵的实施情况，可知交通运输工具无法直接进入大部分项目施工地，材料需要从最近的运输工具卸货点转运到工地仓库或指定材料堆放地，而这段距离通常得通过人力、畜力或小型的运输机械进行运输。该部分人力运输的费用也属于材料运杂费的一部分，但是在《标准》（2012）中对于运杂费只明确了公路、铁路和水路运输的计算标准和方法，未将人力运杂费纳入材料预算价格的计算标准中，而且将原属于施工辅助费中的二次搬运费剔除，这导致贵州省材料预算费中的运杂费不足，材料预算单价普遍偏低，拉低了项目预算费用。

表1 主要材料预算价格对比表 （元）

2.3 人工费预算单价不灵活

人工预算单价是由基本工资、辅助工资和工资附加费组成。《标准》（2005）中甲类工、乙类工的基本工资分别是230 元/月、190 元/月，有效工作时间为241 d；《标准》（2012）中甲类工、乙类工基本工资分别是540 元/月、445 元/月，有效工作时间为240 d[13]。经调整，甲类工由26.4 元/d 调整为51.04 元/d；乙类工由的15.89 元/d 调整为38.84 元/d。虽然,目前按新标准人工预算单价可以满足目前工程项目预算管理工作，但是随着国家政策的调控及人力工资水平的提高，在下次全国预算定额出台前，人工费预算单价可能与市场价格出现较大差异[14]。《关于调整2013年贵州省最低工资标准的通知（黔人社厅发[2013]3 号）》将贵州省2013年最低工资标准调整为：全日制一类区1030 元/月；二类区950 元/月；三类区850 元/月。非全日制用工最低工资标准为一类区11元/h；二类区10 元/h；三类区9 元/h。以贵州省安龙县2013年一高标准基本农田土地整治项目为例，该县属于工资标准区域划分二类地区，其最低工资为950 元/月，但是该项目预算中人工预算单价并没有结合最低工资标准并套用《标准》（2012）中的计算方法得出，而是按照当地县政府规定的原标准得出该项目甲类工和乙类工的单价按46 元/d 和39 元/d。这个标准明显低于当地经济发展水平和生产力水平，使得人工预算单价偏低。

2.4 与贵州省实际相关的科目不明确

贵州省地形地貌较为复杂，有一些只出现在贵州省。这种特殊地形的工程科目在《标准》（2012）中并没有明确规定。例如隧洞开凿工程科目缺失。贵州省有很多季节性水淹地，排水不畅，导致大部分农田成为低洼的“烂水田”，农田未能得到有效利用。开凿隧洞排水能够解决这些土地资源浪费问题，但定额中无此工程科目，工程预算资金编制无依据，导致项目实施困难。值得注意的是，该项目在贵州省土地整治项目中，经济和社会效益十分显著。此外，相关科目还包括农桥、基础农田防洪堤科目不明晰。农桥是连通田间道和沟渠等的重要基础设施，贵州省农村河溪及沟渠数目较多，由于交通、水利、县级等重要部门的资金多数投放在等级较高的工程上，而对等级较低或等级外的工程安排较少甚至不作安排，而当地乡镇政府又缺乏资金来源，造成农村小型公益性农桥普遍缺失。同样，季节性洪水是一个贵州的常见灾害，水利等部门的资金也大多投入到城镇或等级较高的工程，对农村基础的农田防洪堤安排较少，但修建基础防护农田防洪堤是保护耕地和农作物不能缺少的重要措施之一。土地整治项目资金能填补当前的不足，但由于《标准》（2012）未明确防洪堤工程科目，造成预算编制无标准，防洪无依据。

3 解决贵州省土地整治项目预算存在问题建议

3.1 客观、科学、合理地制定工程设计方案

由于不同地区土地特性与利用条件不同，同时受到项目区自然、社会及经济因素的制约，工程设计重点也不一样，所以在确定工程设计方案的时候应遵循“因地制宜”的原则。例如：在确定土石方工程时，有平原支撑的地区土地平整规模较大，通常采取能减少挖土方量的区内局部平整的方案；而对于贵州一些地势低洼、排水不畅的区域，考虑排涝排渍的需要，整理田块的规模可以适当缩小，且一般采取适当抬高地势的整治方案，以改善灌排环境[15]；同时，为了减少挖填土方量，一般依照当地耕地条件、规模、类型等限制条件进行施工，即在平整的区域采取条田平整模式，在坡耕地区域则采取梯田整治模式。在设计项目施工方案时尽可能地做到土石方平衡，以减少工程成本。

3.2 限制材料预算单价并完善其中科目

对主要材料限价，可以有效避免因未限制材料预算价格造成收支失衡的现象，材料限价也通常在其他行业造价管理中实行。结合贵州省山区、丘陵农村土地整治工作实际，对主材预算单价中必需的人工运杂费用进行调查研究与试运算，明确计算材料预算价格过程中人工运杂费的计费标准及计算方法。可以在目前材料信息价格的基础上，补充制定材料人力运输运杂费或者二次搬运费的说明及取费标准，以满足贵州省土地整治工作的需要，为规范、科学地编制材料预算单价奠定基础。

3.3 建立人工费预算价格与市场实际人工费的动态关联机制

人工预算单价应该与社会经济发展水平同步，与国内整体工资水平变化情况相结合，同时考虑各地区经济发展的差异性，即依据贵州省经济发展的实际情况，可以适当调整人工预算单价水平，建立土地整治项目人工预算单价与市场人工单价变化的动态关联机制，对土地整治项目预算实行动态管理[16]。

3.4 因地制宜，选用并补充合适的定额子目

《标准》（2012）是从宏观层面制定全国定额标准，不可避免地缺少一些符合地方特色的定额子目。为杜绝借用定额高套的现象，提高土地整治资金使用效率及土地整治综合效益，应结合贵州省土地整治重大工程、高标准基本农田建设、农村土地整治示范建设的实际施工及资金使用情况，针对具有地方特点的工程措施及内容，补充并采用适合贵州省实际情况的定额子目，调整并完善计费标准和其他费用构成，颁布具有贵州地方特色的定额标准，高效合理地设计施工组织方案，提高预算编制的科学性。

3.5 加强对预算编制人员的能力培养

按照全国《土地开发整理项目预算编制规定》的要求，预算编制承接单位必须具备相关的资质，预算编制人员必须具有相关执业资格。土地整治项目预算编制是一项技术性很强的工种，要求预算编制人员既要具备较高的预算造价专业技能，又要熟悉土地相应的政策法规知识[17]。所以，土地整治行政主管部门以及相关的行业协会可以组织规划设计、招标管理、工程施工、施工监理等相关单位以及从业人员进行土地整治工程预算方面的专业培训，提高预算编制人员的专业技术水平。

4 结论

综上所述，由于我国土地整治工作起步较晚，而土地整治是一项综合性强的系统工程，它涉及到农业工程、林业工程、土建工程、农田水利工程、环境工程、道路桥梁工程等众多分项目工程，具有跨行业、多学科、多技术的特点[18]，这就需要加快完善相关政策法规及技术操作规程，同时还要对预算编制工作不断进行改进，及时总结土地整治工程预算的编制工作，借鉴湖南、重庆、云南等地理环境相似省份的做法，制定地方性土地整治工程预算定额标准；同时，土地整治项目涉及多个行业，预算编制人员在熟练掌握土地整治预算要求的前提下，还需熟悉水利、电力、土建、路林等多个行业的工程预算要求，从而提高预算的编制水平和严谨性，为完善贵州省土地整治工程预算编制工作的合理性、规范性与科学性，促进土地整治事业的有序、健康发展作出贡献。

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