国外官员财产公开制度的启示

摘 要 我国现行财产申报制度存在先天缺陷和不足，财产申报制度流于形式，建立公职人员财产公开制度是完善我国行政监督的重要环节。国外诸多国家已经建立了完备的官员财产公开制度，本文对此加以分析，以对我国反腐倡廉工作提供借鉴，敦促中国公职人员财产公开制度的立法进程。

关键词 廉政 贪污腐败 官员财产公开

作者简介：李浩，上海大学2012级法律硕士研究生，研究方向：刑事司法。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-041-02

一、官员财产公开的法理学基础

（一）社会契约论理论

官员是受广大人民的委托来管理公共事务的人员，他们的权利和职责在本质上是一种社会契约行为。官员行使手中权利的合法性基础就是全社会成员的认可，因此，公众作为官员权利的授予者，有权知道自己所选举的官员是否服务于社会，并在这一基础上觉得是否信任该官员。官员的财产收支和消费状况可以直接反映出官员是否有以权谋私等不法状况，如果将官员的该部分信息公开保证公正的知情权，让权力在公众的监督下行使，那么可以有效的防止权力的腐败。当然，实行官员财产公开制度不可避免会使公众的知情权和官员的隐私权发生冲突，但正如恩格斯所说：“个人隐私权应该受到法律的保护，但个人的隐私甚至隐私与公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受到隐私权的保护，而应该成为历史记载和新闻报道不可避免的内容。”权力来源于社会公众授权，即权力来源于权利，权利高于权力。官员是被授权管理社会事务的人员，由于该职业的特殊性，一旦选择该职业就应该丧失部分权利来保证自己能够更好的履行自己的义务，服务人民。

（二）权利制约理论

腐败在本质上是对公共权力的滥用，不受制约的权利必然会走向变质。孟德斯鸠曾经说过“一切有权利的人都容易滥用权利，这是万古不变的经验。”所以权利必须受到限制。当今世界对权利的限制主要包括内部的分权机制和外部的监督机制两方面的内容。权力机构内部的分权制衡机制并不足以使腐败消亡，当权力接受权利的委托或让渡后，便有了独立的运作体系和经营机制，也就有了属于自身的利益倾向，这使得权力有可能像一匹脱缰的野马，随时可能朝着自己的利益方向狂奔，实践证明，以权力制约权力的做法因权力存在相互通融的特性而致权力终有可能逃脱制约。那么，构建一套有力的监督制衡机制就十分必要。官员财产公开使公职人员的权利在“阳光下”下运行，权力一旦被滥用可以通过官员的财产和生活收支等状况反映出来，广大人民群众就有权利通过各种途径对其滥用权力的行为进行纠正和惩罚。官员财产公开制度涉及官员生活的方方面面，是反腐的终极利器，能够国家和社会的监督作用发挥到极致。

二、国外官员财产公开的实践经验

从1766年瑞典议会通过《出版自由法》开始，被称为“终极反腐经”的官员财产公开制度经过240多年的发展，已经被近百个国家和地区所采用。一个完整的官员财产公开制度包括财产申报、财产公示、财产审查以及相应的惩罚措施等多方面内容。笔者认为，根据财产公开形式可以把官员财产公开分为全公开模式、半公开模式和不公开模式。

全公开模式即对全社会公开申报主体的所申报的全部财产，本国的任何公民都有权查阅。由于不同国家的国情不同在财产申报的主体和申报的客体上可能出现很大的差异。在实践中，申报的主体不仅包括官员本身很多情况下还可以包括官员的直系亲属以及部分非直系联姻亲属等，不仅包括在职的国家公职人员必要时还可能包括离职一定期限的人员。申报的客体即需要申报的财产内容，包括了有形资产和无形资产，每个国家都根据自己的国情详细的列出了应该申报的项目及其获得途径一遍审查。但是不管公开的内容如何，采取全公开模式的国家都是向全社会公开申报财产。全公开模式是官员财产公开比较理想的模式，可以广泛发动群众和社会舆论对官员的财产进行监督，使贪污腐败无处遁形，但是要實行该模式需要社会各方面体制健全和广泛的社会基础，否则贸然进行官员财产公开会导致社会动乱，所以全公开模式必然会导致筹备周期长、不易控制等缺点。美国的官员财产公开制度虽然不是世界最早的，但是绝对是操作和落实最有实效的，是全公开模式的典范。根据1978年美国国会出台的《政府伦理法案》，美国官员财产公开的主体包括了总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员以及其配偶和抚养的子女的相关情况。财产公开的客体亦十分详尽，把官员接受的礼金和酬金也包括在公开的范围之内。除在国家安全部门工作的人员等特殊情况对于申报的财产都要想全体社会公开。美国不仅设计了完美的财产公开制度而且相应的建立了比较健全的执行措施，有效的发挥了官员财产公开制度的作用。我国改革试点中湖南浏阳市就采取了全公开模式被称为“最彻底”的官员财产公开模式，然而，由于财产公示建立在“自我申报”基础上，参与公示官员范围过窄，公示期间过短，此次，浏阳市的这次公示起到的作用有限。当然，并不是所有的全公开模式都是和美国一样，由于财产申报的主体和申报的客体的不同，全公开模式有着巨大的差异。例如，德国公职人员除工资以外的财产才在网上公布，日本的申报主体中没有把官员的活期存款包含在内，我国官员财产公开的试点中，无锡市采取对“新提拔的干部”进行财产公开等。虽然这些国家都采取全公开模式但是由于自身条件的限制在一定程度上都对官员财产公开制度做了相应的妥协，美国的公开模式固然是完美的，但是不一定是其他国家最合适的，每个国家都应该根据自己的情况设计出最适合自己的官员财产公开制度，这样才能防止贪污腐败。

半公开模式即对一部分特殊人群公开申报主体所申报的全部或者部分财产。采取半公开模式必然会是公众的监督作用减弱，官员可能存在侥幸心理采取隐瞒、谎报和少报等方式来隐藏自己的财产，必然也会导致审查难度加大。但是，向专门的机关和特定的人群公开官员的财产可以在一定程度上保护了官员的隐私权，减小了官员财产公开制度的推行阻力，并且采取相对保密的方式也可以缓和社会矛盾，使官员财产公开制度稳步推行，可以不失时机的采取全公开模式。虽然采取半公开的模式会使公众的监督权力减弱但是如果能够组建一个强有力的审查机关来执行审查任务，官员财产公开制度的作用亦可全部发挥出来，在采取半公开模式的国家中，官员财产公开制度能否有效的发挥其作用关键就在于有没有这样的强力机关，对该机关工作人员的素质要求极高，而且该机关需要拥有一定特殊的权利，否则采取半公开的模式不能发挥官员财产公开的真正作用而流于形式。我国香港的对于申报的财产介于保密和公开之间，一般情况下对申报的财产不予公开，任何人非经受理机关首长的许可，不能获得申报人的财产资料，承办人应当保密，但是对于申报的财产必须到法院设置的公正处接受审查，个人财产还应该由反贪污局审查。但是，对于第一层职位的公务人员作出的申报中，部分财务利益可供公众查阅，包括：（1）地产及房产（包括自住物业）；（2）公司股东、合伙人或董事的身份包括聘任性质，持有的权益所占比例，业务性质；（3）任何上市、公共或私人公司发行股本的1%或以上的股权包括持有的权益所占比例，业务性质及地点（香港或海外）。从香港的官员财产公开制度来看，采取半公开模式都必然需要强有力的审查机构来审查申报材料，并且规定比较严厉的惩罚措施以此来促使官员真实的申报自己的财产。

不公开模式即只申报不公开，对于申报的内容仅作为机构的内部信息储存，在必要的时候供专门机关查阅和审查。不公开模式和半公开模式通过申报财产的审查状况来加以区分，半公开模式的申报财产都需要由专门机关审查，但是不公开模式作为一种内部信息，当官员发生违法、违纪情况下由专门的机关来调查。不公开模式虽然不是真正意义上的财产公示，不能发挥人民的监督作用，亦不能对官员产生实际影响，但是该模式也有着积极的作用。不公开模式可以作为官员财产公开制度的预备阶段，可以为官员财产公开制度做准备，可以在申报的过程中，弄清审查财产需要的相关管理措施，如：信息储存机制、备案机制、流转机制、查询机制、涉案线索移送机制等，同时可以完善政府的职能部门，建立专门的申报机构。韩国1983年生效的《公务员伦理法》和《公务员伦理法实行令》就对公务员财产申报的内容实行非公开原则，虽然财产申报对腐败没有起到预防和威慑作用，但是为以后官员财产公开制度打下了基础，1993年在韩国总统金泳三的推动下修改了《公务员伦理法》并最终建立了比较完善的政府官员财产公开制度，使韩国反腐倡廉工作取得了巨大成就。新加坡公务员的财产申报资料不但不对公众公开，而且是严格保密，仅有少数官员可以接触。但是，在贪污调查局的威慑力作用下，不公开并没有影响财产申报的有效运行。

三、我国官员财产公开的路径

我国为探索符合中国国情的官员财产公开制度进行了大量的试点工作，从疆阿勒泰的“吃螃蟹之举”，到湖南浏阳的“最彻底公开模式”，再到浙江慈溪、宁夏银川，这些改革试点虽然没有取得很好的成果，虽持续的时间较短，但是官员财产公开也深入人心，成为不可逆转的趋势。目前，广东珠海横琴、广州市南沙新区、韶关市始兴县等地已经敲定为官员财产公示试点地区，将对官员财产公开制度进行进一步探索。就我国的国情而言，笔者认为可以借鉴无锡市的方案，对“新提拔的干部”及其有关亲属采取申报并公开原则，与此同时，对其他公职人员及其有关亲属的财产采取申报和自愿公开原则。可以说，之所以采取这种全公开模式和半公开模式相结合的模式，是一种妥协后的折中方案，可以减小官员财产公開制度的推行阻力，尽早的使官员财产公开制度得到实施。如果得到严格的实施可以增加公民的参与意识，提升政府的公信力，为今后全面公开打下坚实的基础。对“新提拔干部”采取全公开，可以发挥官员财产公示制度的巨大作用，充分发挥社会的监督作用，保证提拔干部的纯洁性，净化官员系统，这批新提拔的干部投入工作之后，可以形成一股改革的力量，促进官员财产公开制度的实施。对其他公职人员采取申报不公开原则，如上文所述并不是毫无意义的，随着社会不断进步，全体公职人员财产公开是大势所趋，只是时间问题，我们应该积极建立相关的机制和机构来促进这一天的早日到来。采取自愿公开原则，可以提高公职人员的自觉性，认识到自己作为公职人员的责任，在提拔的时候对这些人员予以优先考虑，作为一种鼓励措施。

我国的领导干部收入申报制度实施了多年，在一定程度上抑制了腐败，但是由于制度本身的缺陷，并不能有效的抑制腐败，因此建立官员财产公开制度对我国反腐倡廉工作的开展有着重要的作用。我国应该加快财产公示制度的法律制定，完善与之有关的配套制度，同时我国高层必须下定决心，创设一个专门的强有力审查机构来确保官员财产公开制度的实施。

参考文献：

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