我国涉诉信访：困境成因与完善路径

摘 要 目前，我国正处于社会转型期，社会问题接踵而至，群众维权方式趋于多元化，涉诉信访问题备受关注并成为我国司法与行政的一大頑疾，信访机构设立繁杂、权责不明，行政机关越位严重影响司法独立，过激手段上访缠访，以及解决机制的非终局化，都说明了我国涉诉信访现状面临着严峻的困境，涉诉信访法制化刻不容缓。涉诉信访法制化有赖于司法独立程度和社会公平正义。明确信访专门机关极其权责，深入司法诉讼审判制度改革，重视司法执法队伍建设，在法律框架内建立合理畅通的信访渠道，倡导多元化纠纷解决机制，将涉诉信访纳入法治轨道，是促进纠纷解决社会和谐，树立司法权威，增加社会公平正义度的必由之路。

关键词 涉诉信访 法制化 法治

作者简介：窦安旎，云南大学法学院在读硕士研究生，研究方向：民商法。

中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-139-02

信访制度是我国的一项政治参与和权力救济的制度，而涉诉信访不仅包括信访，更涉及了诉讼。根据宪法和《信访条例》的相关规定，涉诉信访活动是指“公民采用书信、电话、走访等形式，对于侵犯自己合法权利以及其他违法违纪行为，向各级有关机关、领导反映情况，提出意见、建议和要求，并依法应当由有关机关处理的活动。伴随着司法改革的深入，将涉诉信访纳入法治轨道是法治社会的迫切需要和必然趋势，这有赖于权力和权利的行使，司法的独立和权威的保障，以及社会公平和社会认同程度。

一、我国涉诉信访的现状

“涉诉信访制度的独特之处在于其与法院诉讼活动的关联性，针对的是人民法院审判和执行案件的行为或者结果，即通过已行或将行的法律途径没有或无法保障公民权益或实现其要求的时候，则通过信访寻求法律外的解决途径”①。我国宪法赋予公民信访的权利，但在法律条文中并未明确规定信访权利的行使和性质，在公民参政议政权、监督权与诉权三种权利属性中界定不清。致使信访权利的行使状态模糊，功能繁多重叠，使社会主体对于该权利的理解和行使都有一定的歧义和难度，由此造成信访制度的实施、信访权利的行使混乱和群众信访困难。我国信访制度的困境具体表现在以下几个方面：

第一，信访量激增，积案繁多。随着法律的普及，人们的法律维权意识虽然得到提升，但对法律实体规则和程序规则的认知却一知半解，便出现了只要对诉讼结果不满意就上访的情形。

第二，信访渠道上层化，行政机关越位严重，威胁司法的独立和权威。涉诉信访因其与审判活动的不可分割的联系.事实上已经承担着解决纠纷的功能，它的目的在于通过司法系统外的权威来引起案件的再次关注和审理，继而出现有利于当事人的判决。但因此就会导致“行政机关越位.直接介入司法审判，行政权与审判权发生功能错位，信访时常取代审判程序，诉讼制度面临被颠覆的潜在危机”②的情形。而出于维稳，相关机关为了息事宁人，通常会看情况给予上访人相对满意的答复，变相助涨信访的势头，致使信“访”不信“法”、“大闹大解决小闹小解决“的思想蔓延，带有浓厚行政色彩的涉诉信访处理模式，有违法治精神和审判的内在要求，更严重影响了司法的独立和权威。

第三，信访机构自身存在缺陷，机构设置繁杂重叠，负担功能较多，权责得不到具体落实。 “根据《信访条例》，在执行主体方面仅规定‘各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门，而依照我国现行宪法规定，受理信访是所有国家机关，包括各级人大极其常委会、人民政府、人民法院和检察院的法定义务，因此导致我国信访机构的设立出现数量庞杂、名目繁多、隶属关系不统一等情形。一方面，从中央至地方，各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门，均设有信访工作机构”③，信访机构管理混乱，没有合理的信访管理制度和统一的处理机制，使责任落不到实处；另一方面，“根据《信访条例》规定，信访事项实行“三级终结制”，即同一信访事项经过三级行政机关进行办理、复查、复核做出决定后，信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理，但是现实当中由于上级机关担心矛盾上移，往往对信访人提出的复议或者复核请求不愿直接答复，而是再一次转交给下级机关复查”④，致使踢皮球的情况屡见不鲜，事情却从未解决。

最后，非理性信访泛滥，方式极端、行为过激。主要表现为越级上访、缠访等，在非常时期譬如两会召开的时期，使用哭闹上吊自残等非常手段，使案件重新得到关注，以达到自我目的，严重影响社会秩序与和谐。

二、我国涉诉信访困局的缘由

目前我国信访困境的原因，包括以下几个方面：首先，法律赋予公民信访权利，但是却没有具体规定此项权利如何正确行使，致使社会主体和信访群众对此项权利理解歧义，甚至有权利滥用的情况发生；其次，我国司法尚处于改革阶段，此项权利尚未完善，“很多法律都缺少可诉性，譬如我国宪法，同时大量行政法律规则也不具有可诉性，而在可诉性程度较高的私法中，由于立法自身的冲突和缺陷，尤其是立法中原则性有余，系统化不足现象的存在.以及政策与法律的冲突等都直接抑制了私法的可诉程度，影响了诉讼的实现”⑤。因此，法院可立案范围较小，致使一些案件难以立案从而不得申诉。第三，目前，我国处于社会转型时期，矛盾接踵而至，而司法环境还有待改善，对于审判制度，我国实行两审终审的审理体制，因此绝大多数案件均在基层法院解决，而在庞大的基层司法行政队伍中，司法执法人员的素质良莠不齐，因此影响了案件审理的公平程度和社会认同度。第四，相对于诉讼，信访门槛低，成本小。在案件审理的过程当中，诉讼费的缴纳为立案起诉的必要条件。而司法实践中，存在当事人难以承受诉讼费而放弃起诉的情况；还有在审理过程当中，使用高额诉讼费变相压制上诉，当事人虽不信服，但是迫于高额上诉费以及律师费，被迫屈从于一审判决的情况屡见不鲜。因此在诉讼纠纷解决机制不完善的前提下，涉诉信访作为一种成本低廉，形式多样而又能相对高效的达到目的保障权利的方式，必然会受很多人的青睐。第五，法检两院和人大关系因素。按照《宪法》规定，我国的“一府两院”即政府、法院、检察院均由人大产生，对人大负责，受人大监督，似乎他们都是相对独立的，但在现实中却差强人意。虽然法院的审判权、检察院的法律监督权，政府无权直接行使，但是两院的人员编制以及工资经费等等都是由政府管理，这就造成两院的财政权被政府掣肘的局面。两院比政府在行政级别上低了半格，管辖范围也差了很多，可以说是一府独大，给人造成政府是领导两院是行政下属的印象，这样就很影响司法独立，由此造成行政、司法混淆，行政机关越位，有时甚至会出现司法腐败，影响案件审理的公平正义和审判机关的公信力。

综上所述，涉诉信访法制化有非常大的必要性，问题的解决刻不容缓，对于法制化路径，更需要探讨和完善。

三、我国涉诉信访的法制化路径

“信访表达渠道的高层级化、表现形式的非理性化、解决机制的非终结化、解决形式的“批条”化，表明我国信访法治化的进程尚处于立法虚置化的困境之中”⑥，寻找信访法制化的困境与出路 ，完善路径具体包括以下几个方面：

第一，设置信访负责机关，明确权限和程序，在法治框架内建立畅通的信访渠道以及有效的信访终结制度。第二，双管齐下，深入司法改革，增加法律的可诉性和行政行为的可诉性，扩大法院的受案范圍，放低诉讼门槛，改善诉讼制度，使案有所诉，公民的正当权利能够得到最大程度的维护。第三，改革审判制度，实行三审终审并赋予当事人程序选择权。三审终审即当事人不服一审判决可以上诉，而当当事人对二审的判决不服时，可以在规定期间内通过二审法院请求再上一级的法院进行三审，或者当事人不服一审判决，可以对是否进入二审或者三审程序的选择做出自己的决定。目前，世界上大部分国家均实行三审终审。譬如日本《民事诉讼法》281条和331条规定，德国《民事诉讼法》556条之一规定，我国台湾地区与2003年修订的《民事诉讼法》，均突出了飞跃上诉制度，不仅能够提高司法效率，节省司法资源，更能赋予公民更多的选择自主权，利于实现社会公平正义，从而提高社会公信力，树立司法权威。第四，坚定司法独立，实现司法机关垂直管辖。政府、法院、检察院均由人民代表大会产生并受其监督，两院的财政和公务员编制均受制于政府管理，实现司法机关的垂直管辖，使司法人员编制独立，财政独立，脱离政府掣肘，才能达到真正的司法独立。第五，改善司法环境，严格法官选拔，提高司法工作者自身素质，谨慎再审程序的启动，严格规范自由裁量权的行使。第六，注重多元化纠纷解决机制，倡导调解。在法院的主持下，通过当事人的自愿协商而非法官依法裁判来解决纠纷，让纠纷解决途径更加人性化，降低诉讼的对抗性，协调各方诉求，促进当事人之间互谅互让、友好合作，圆满解决纠纷，从根本上实现公平正义的提高社会认同度，树立法律权威，使权力和权利在法律框架下高效协调运行。第七，充分运用听证会、公开审理等形式，注重案件审理过程的透明度和公开化，提高案件审理透明度，同时利用网络、报纸、电视等多媒体形式加强社会舆论监督，不仅监督司法机关，更监督信访者。同时，对于非正常信访和无理缠访的情况，必要时候可移交治安机关依法予以惩罚。

涉诉信访制度在保障民权以及维护社会的稳定中发挥重要作用，而涉诉信访法制化更是深入司法改革促进社会和谐的必要组成部分。反思信访的立法现状以及现实问题，只有立足于国情，明确信访机关权责，建立畅通信访途径，将责任落实到实处，多个环节合并运作，多管齐下，将纠纷解决机制多元化，才能够从源头上预防和减少矛盾纠纷，从而实现社会公平正义。同时，信访和司法也要互相配合，推进整个民主法制的进程，尽最大的努力保障公民权利，只有这样才能使我国的涉诉信访真正走出困境。

注释：

①李延舜. 涉诉信访法治化的路径选择.行政与法.2011.

②李宏勃.法制现代化进程中的人民信访.清华大学出版社.2007.

③马小芳.当前我国信访制度的困境与对策探析.中共乐山市委党校学报.2010.

④高小勇.信访法治化的困境与出路山西省政法管理干部学院学报.2008（4）.

⑤李延舜.涉诉信访法治化的路径选择.行政与法.2011.

⑥高小勇.信访法治化的困境与出路山西省政法管理干部学院学报.2008（4）.