处罚法语言中的“责令”文化

摘 要 法制的发展，促进了我国安全生产形势的好转，行政主体执法也更加规范。随着规范性文件的增多，法律词语上表述不统一，立法意向不明确等问题逐渐凸显。作为安全生产重要的执法领域，安全生产违法行为行政处罚所依据的各项文件必须在立法目的和表述上保持一致，才能做到执法统一、做到保持法律的权威性。文章从“责令”及其后缀的表现形式入手，结合行政处罚法和安全生产法，对“责令”词义及其立法本意进行分析。

关键词 安全生产行政处罚 责令 立法表述 属性

基金项目：中央高校基本科研业务费支助（3142014015）。

作者简介：王虹玉，华北科技学院人文社会科学学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-178-03

行政处罚在我国各领域都有自己的具体“罚则”，对劳动、环境保护、卫生管理、城市管理行政处罚中的“罚则”进行比较，发现以“责令”为主体的词语在不同的部门出现并运用，形成一个自我封闭的使用环境和规则。曾有部门请求国务院对“责令限期拆除”这一词语进行解释，以获得其他部门类推或者使用的规范的标准。政府的答复是否定其处罚的性质，从字面解释，认定它只是一个一般行为。这样的答复并没有使得我国的各领域处罚上的“责令”属性和定位明朗化。具体领域在处罚细则中对词语各抒己见，表现形式各有特色。在我国安全生产法领域内，目前已经有五六十部涉及安全生产违法行为行政处罚的法律、法规和规章，其中的“责令”及后缀远远超过了行政处罚法中的“改正”，而“责令停产停业”等等带有“责令”动作的词汇不仅频繁出现，且明文成为处罚的种类。这种在部门法中的词语独具特色，责令成为了行政处罚行为重要补充。在安全生产违法行为处罚领域里，“责令”的用法形式多样，罚则规则不统一，形成了自身的特色语境和文化。深入分析行政处罚法和安全生产法、安全生产行政处罚办法等文本，力求从立法主旨上对责令一词在进行解析，分析其行政法属性，并给与其定位。

一、 “责令”在安全生产行政处罚规范性文件中的立法表述

对安全生产的法律法规进行梳理，在五六十部规范性文件中，不完全地列举以下表述：《安全生产违法行为行政处罚办法》处罚种类中的责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为，责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设；《煤矿安全监察行政复议规定》中责令停止作业（施工）、停止使用；责令限期改正、限期达到要求；责令停止生产、停产整顿。《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》中责令停止生产危险化学品、责令限期申请。《工作场所职业卫生监督管理规定》中责令停止产生职业病危害的作业。《职业卫生技术服务机构监督管理暂行办法》中的责令立即停止违法行为。《煤矿安全培训规定》中的责令负有事故责任的矿长和安全生产管理人员参加复训。《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》中的责令停止违法活动或者限期改正。《煤矿安全监察员管理办法》中的责令纠正或者责令立即停止作业、责令其停止使用；《安全评价机构管理规定》责令停止工作等等。

从以上规范性文件的“责令”表述中发现，在安全生产行政处罚中，对责令的立法表述形式众多，责令的内容涵盖到各个领域，既有恢复原状的，也有停止，要求停止的范围因种类的不同也有不同的。在这些词语中，看中的更多是“责令”这一形式，而没有很好地体现《行政处罚法》中责令改正的内容，如责令停止作业、责令立即停止违法行为等等，而“责令”及其变形使得安全生产行政处罚中的责令属性及其性质让人困惑。从内容上看，《安全生产违法行为行政处罚办法》是安全生产法领域最具体最全面的规章，对责令的表述已经详尽，应是各领域安全生产行政处罚的参照或标准，但是总局规章们在各类型的处罚细则不管是立法表述或是实质性质上并没有保持《安全生产违法行为行政处罚办法》的一致性。

对具体法条进行分析，可以将上述的各类立法表述可分为以下的几种情况：

1. 作为行政处罚的种类，明确“责令”的动作和范围。如《安全生产违法行为行政处罚办法》，对安全生产违法行为行政处罚的种类和安全生产行政处罚管辖的规定。法条中“责令”的动作和范围包括改正、限期改正、停止违法行为、停止建设等具有行业属性的特殊内容 。而管辖上的归属地划分再次印证在安全生产行政处罚中处罚的种类包括”警告、罚款、没收违法所得、责令改正、责令限期改正、责令停止违法行为、责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设。

2.条文出现“分号”，将“责令”行为与行政处罚的作出明确分开的。如《煤矿安全监察行政处罚办法》（2003）中，煤矿安全监察主体对违法行为“责令”的动作有限期达到要求、立即停止作业（施工）或者立即停止使用等，并用“现场处理决定”的后缀结束，“分号”后连接处罚条件即在经现场处理决定后仍拒不改正的，才可对其作出行政处罚决定。很明显，这一法条中责令的表述虽与安全生产行政处罚办法中的表述不一致，且法条中的的分号将“责令”和行政处罚两个过程分开。

3.不确定其属性，与行政处罚种类同时出现的。《煤矿企业安全生产许可证实施办法》（2004）第45条，煤矿企业出现了条文中列举式条款之一的，主管部门可对其作出“责令”停止生产，没收违法所得，并处罚款的行为。《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（2009）第42条，非煤矿矿山企业出现条款中的列举式内容之一的，主管部门可对其作出责令停止生产，没收违法所得，并处罚款的行为。在这两个实施办法中，针对的领域不同，接受处罚的两类主体分别是是煤矿企业和非煤矿矿山企业，在条款表述非常接近的内容中，对“责令停止生產”和“没收违法所得、罚款”这两种行为采用了逗号来连接，且都使用了“并”字来承接这一动作。如果这一表述沿用的是安全生产违法行为行政处罚办法中的行政处罚类型来规范，还能理解，但是在这两个法条的附则或其他条款中中并不能看见他们之间的承接关系。所以，按照行政处罚法的精神和法条来看，这种表述不能确定“责令”的属性，只是与行政处罚的种类同时出现。

在不确定其属性的这一类法条中，我们又可以对其在程序上有两种分类：

1.“责令”行为有可能是安全生产违法行为行政处罚必经的程序。《煤矿安全监察行政处罚办法》（2003）第5条中和《金属与非金属矿产资源地质勘探安全生产监督管理暂行规定》第25条中，煤矿安全监察主体对于违法行作出的“责令”是现场处理决定，范围包括“限期达到要求、立即停止使用”两个内容；地质勘探主体若产生为违法行为则会被要求“责令”限期改正，虽然两个条文在表述上有所不同，但实质上都是停止违法行为，恢复原状或原秩序的要求，这一行为与作出决定后拒不改正或逾期未改正的，可以给与行政处罚形成了一种必经的关系。这种必经关系在《煤矿安全监察行政处罚办法》（2003）第5条中又因兜底性表述“或者依法应当给予行政处罚的煤矿安全违法行为，依法作出行政处罚决定 ”的表述又将这一程序的必经变成了可能。

2.“责令”明确规定不属于安全生产行政处罚的程序。如《金属非金属地下矿山企业领导带班下井及监督检查暂行规定》中，矿山企业发生条款列举式内容之一的，主管机关可作出“责令限期整改，并处3万元的罚款；对其主要负责人给予警告，并处1万元的罚款的行政处罚”。

二、安全生产行政处罚中“责令”与行政处罚法中“责令”的对比分析

责令”的字面意思是责成并命令，在法律上通常与责令限期改正、责令辞职、责令改正等词相连。在行政处罚法中与责令相关的词有：（1）作为行政处罚的种类即责令停产停业。（2）行政处罚的必经程序第23条，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”（3）作为行政命令的表述。对不满处罚责任年龄的主体，要求其监护主体管教的命令；对发现主体违法行为时的指令关系等。

除了责令停产停业是行政处罚法明确规定的行政处罚种类外，其他责令主要表现为“责令改正”。“责令改正”的法律解释为 ：取得违法行为合法性认可，纠正行政违法行为，消除社会危害和社会影响，恢复原状和赔偿损失等等 。安全生产的行政处罚的进行必须以《安全生产法》和《行政处罚法》作为法律依据，无论是立法表述或语句的性质都必须，各个具体的安全生产行政处罚办法和各类具体的处罚细则都应遵循和保持与法律的一致性。

1.关于行政处罚种类的明确规定。在《行政处罚法》第4条、第12条，是对行政处罚的种类的具体规定和对规章作出行政处罚的限制性规定；规章只能在现有处罚法的行为、种类和幅度的范围内作出细化。按行政处罚法的主流理论，只有法律才有权设定行政处罚的种类，遵循主体法定、种类法定的原则。第8 条第7 项所指的“法律、行政法规规定的其他”又将法律和行政法规作为设定处罚种类的主体。因此，在安全生产领域的处罚，应遵循处罚法的规定实施，也可由《安全生产法》或国务院的行政法规来设定新的安全生产行政处罚种类。现有的《安全生产违法行为行政处罚办法》将行政处罚的种类扩充并明确规定，在安全生产行政处罚中“责令”改正、限期改正、停止违法行为、停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设均是处罚的种类。作为规章，对安全生产行政处罚种类的扩张已经超越了行政处罚法第4条、第8条、第12条的列举式和概括式规定。

2.作为行政命令的性质。行政命令，是行政主体作出的一种行政行为，带有明确的意思表示，以处罚和强制作为保障。 “责令”命令的条款意味着某种潜在的告诫性的指令即：如果違法行为人不听从行政机关的具体的命令，继续进行违法的作为或不作为，就会导致行政机关行政处罚或行政强制 。这既不是行政机关在行政处罚前的必经程序也不是行政强制前的必经程序，是行政机关作为维护某种秩序的主体在发出具体有损相对人利益时的伴随性动作，是一种表现行政主体权威性的行为，这种行为必须是伴随着行政相对人违法的作为或不作为产生的。一般来说，这种“责令”的动作或条款是为了防止危害扩大、证据灭失等。这类行政命令在《行政处罚法》中采用的词是“责令改正”。另外一种行政命令是在排除行政处罚后作出的指令性要求，如对不满责任年龄的主体不予行政处罚，要求其监管人加强教育监管的指令。

在安全生产行政处罚的各规范性文件中出现的“责令”在行政命令这一性质上又具有自己的特性：（1）劝诫性指令。如在《国有煤矿瓦斯治理安全监察规定》第三条中，主管单位对重点矿井实施重点监察的过程中，发现列举式条款之一的，应当作出责令立即停止作业或者责令限期改正的行政命令，只有在拒不停止作业或者拒不改正或者逾期未改正的，才会作出行政处罚的行为及责令停产整顿。劝诫性的指令的发出并不会立即给相对人带来实际的、负面的效果。违法行为的作为或不作为的继续，将作为一个新的违法行为依据其违法程度产生不同的行政处罚和强制后果；（2）具有极强的惩罚性。如《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》为强化煤矿领导的责任意识，要求煤矿领导带班下井，否则事故发生后，监管主体可作出“责令“停产整顿，暂扣或者吊销煤炭生产许可证和煤矿安全生产许可证，并依照规定处以罚款的规定；《安全评价机构管理规定》中安全评价机构的资质证书失效后未延期或重新办手续，仍继续从事安全评价活动的“责令”停止工作，限期补办或变更，并处罚款。《金属非金属地下矿山企业领导带班下井及监督检查暂行规定》条对矿山企业“责令“限期整改，并处罚款；对其主要负责人给予警告，并处罚款。这三个规范性文件中的“责令”停产整顿、停止工作和限期整改，按照《行政处罚法》的规定是属于非行政处罚行为，在理论上应当归于行政命令，同时这种命令又不是简单的指令，不是告诫性的指令，而是伴随着实质性的处罚来体现行政主体在维护其具体秩序时的权威，即当相对人违反某种秩序的时候，这种代表权威的行政命令伴随着具体的处罚或强制同时出现。在这里“责令停产整顿”和“责令限期整改”具有改正并使其恢复原有法律秩序要求的意思，责令停止工作只是对其违法行为的制止。前两种责令更接近《行政处罚法》“责令改正”的表述，当然，违法行为的停止是进行原秩序恢复的必要步骤。

3.行政处罚程序的前置性程序。在《行政处罚法》第23 条规定的“作出行政处罚决定时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，在其行为性质认定上更倾向于行政命令，是行政机关在权威性发布告诫的一种行为，这种种责令行为的违反并继续将会导致不利相对人后果的发生。在行政处罚法中，这种行政命令被明确地看做是“适用于行政处罚作出之前”前置性程序，如果行政机关不进行责令其改正或者不经责令改正的告诫，便进行行政处罚，行政机关将面临被诉的不利后果。

这种前置性程序在各安全生产违法行为行政处罚中也十分清晰：《金属与非金属矿产资源地质勘探安全生产监督管理暂行规定》第25条和《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》第32条中，地质勘探主体出现法律规定禁止或许可范围外行为的、当建设项目违法情形之一的，主管机关“责令”其限期改正，只有在逾期未改正的情况下，作出停产停业整顿和罚款的处罚。对于这些明确规定“责令”改正、限期改正的條款，从表述上衔接了行政处罚法的“责令”改正的表述，在精神上准确把握了行政处罚法中对于“责令改正”行为作为行政处罚作出前的前置性程序这一重要性质。虽然在表述后缀众多，有限期改正，停止建设、限期改正等，但在实质上仍然保持并延续了行政处罚法的精神。

同是表述为“责令限期改正”，在《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》第36条，对于违法行为在要求违法主体改正或限期改正的同时并处罚款。《危险化学品输送管道安全管理规定》第35条，管道单位对转产、停产、停止使用的危险化学品管道没有采取有效措施及时、妥善处置的，主管部门责令其改正，处罚款。这些规范性文件中的表述行政处罚法的表述完全一致，但是“逗号”、“并”的使用，使其脱离了其原有的位置，不再是前置性程序。这也意味着行政机关可以不为这一行为，直接作出伴随着惩罚性措施或责令行为与惩罚性措施同时出现，且行政相对人也不能因此以行政机关程序错误提起诉。

三、 “责令”文化的定位

“责令”这个词经过多年来各领域法律、法规的特色化，在与处罚的大前提下，产生的许多“变种”，例如责令停止开采、停止使用、停止发布广告、停止招生。层出不穷的需要责令改正的内容已经遍布当前社会管理各领域，在安全生产行政处罚领域也是衍生不断。一部法律，是否能衍生出如此多的语境，一个主体词汇带着许多的后缀最终形成的文化，是否是我们的法律需要的？在庞杂的现有的规范性文件面前，对诸多责令行为法条和语境的分析，不禁让人回想行政处罚法出台的背景，就是为了规范和减少各种杂乱无章的处罚，让具体的行为由特定的主体行使，特定主体的行为在法律和法规的明确规定下，损益性行政行为具有可诉性，使得相对人在复议和诉讼时有据可依。有学者认为责令及其所带的后缀词汇应是行政处罚的重要内容，可以划归到行为罚 中，并且认为这是对违法行为人科以新义务的良好方式。但从现有的行政处罚法和其他法律来看，“责令”所形成的语境和法律文化不应成为处罚种类以混淆执法人员的视线。

《行政处罚法》作为全国在行政处罚上的最高处罚规范，不管各领域对处罚的理解和具体执行上的差异有多大，都应以行政处罚法作为整个行政处罚法律体系的标准，既包括静态上的规范或者规则如法律概念的表述、理解、解释，又包括动态上的和谐和协调如司法或复议中的权力与权利的运行和对抗。安全生产行政处罚的法律体系也必须依靠行政处罚法这个最大的规范，保持与其在立法精神和实质上的一致性，做到规定性、系统性和强制性上的一致性 。由于安全生产法律具有很强的技术性和实用性，现有的安全生产行政处罚体系在个体上表现出了很强的自我特色，但是保持与法律整体的统一性和和谐性也是非常重要的。统一的安全生产行政处罚法律体系的建立能帮助立法者和执法者法律思维推进和法律技术的进步，能推动安全生产行政处罚规范性文件在实践中更好地运用。结束法律中的语境文化，避免法律多头理解，多种表述，认真地整理、归类、定性责令及其相关词汇是当前对安全生产行政处罚各类规范性文件迫切需要做的事。

注释：

陆洪.农业行政处罚案例（三）.北京农业.2013（19）.

陈亚军.商检法实施条例中“责令退货”的法律性质分析.中国检验检疫.2007（12）.

夏雨.责令改正之行为性质研究.http：//www.docin.com/p-772377359.html.

杨小君.行政处罚法研究.法律出版社.2002年版.第25、26页.

胡建淼，胡晓军.行政责令行为法律规范分析及立法规范.浙江大学学报.2013（1）.