建立和完善我国受虐儿童保护机构

梁韵笛　任依依

摘 要 现今，我国各类虐童事件频发，但是现阶段对儿童的救助在很大程度上依赖于人们自发的爱心和媒体新闻的报道，缺乏专门机构和专业人员为受害儿童提供持续、有效、稳定的保护。建立一个从接受举报、个案评估、临时安置、创伤治疗到转移监护权的规范的、完备的专门的儿童保护机构势在必行。而美国、香港等发达国家、地区有着完善的儿童保护机构和丰富的儿童保护经验，这些机构的设置、合作与工作流程可以用来借鉴以填补我国相关领域的空缺。在我国基本国情基础之上，借鉴发达国家和地区常规化的内部工作流程同时本文对儿童保护机构和其工作流程进行一定的改动和创新，使机构可以切实在我国大环境下正常运转。

关键词 受虐儿童 儿童保护专门机构 工作重点

作者简介：梁韵笛、任依依，北京科技大学文法学院法学本科2012级学生，研究方向：儿童保护。

中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-201-04

一、我国受虐儿童保护机构的现状和存在的问题

现今，我国各类虐童事件频发，但是现阶段对儿童的救助在很大程度上依赖于人们自发的爱心和媒体新闻的报道，缺乏专门机构和专业人员为受害儿童提供持续、有效、稳定的保护。但是公众和政府也逐渐意识到动用公权力完善儿童保护机制的重要性，随之而来的便是对儿童保护立法方面的支持和研究热潮，而这背后同样重要却一定程度上被忽视的是我国负责与法律相配套的处理工作的专门儿童保护机构的缺失和由此带来的非线性和不规范的处理结果。日前提请全国人大常委会审议的全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国未成年人保护法》实施情况的报告建议也表示国务院及有关部门应该适时研究设立儿童专门保护机构，统一管理、协调落实儿童保护相关工作，这说明政府也开始着手此项工作。

没有专门的儿童保护机构，遇到相关的虐童的问题要么得不到处理 ，要么就不得不依靠其他非专门机构的帮助。但是现实情况是，其他的非专门机构根本就没有能力或者说不适合处理虐童事件。这大抵上有四个原因。首先，非专门机构都有自己法定的主管范围 ，在有限的资源下自然要以自己本职事务为主，对于虐童事件只能是在有条件的情况下提供有限的帮助。其次，非专门机构无法提供处理虐童事件所需要的一系列连续性程序和专业服务，无法应对虐童事件的特殊性。而且，由于虐童事件没有明确的主管部门，相关的非专门机构很容易以不属于本部门主管范畴为由相互推诿扯皮、推卸责任，特别是在资金人员紧缺的情况下就更是如此。 最后，只有建立一个权威代表机构，才能获得广泛认同和信任从而得到信息源，才能集中有效地接收处理相关事务。在对农村走访调查中我们也发现，大多数村民都知道发生虐童事件即使没有专门机构也应该向公安局、村委会以及卫生院之类的机构求助，但同时又否定了这些机构的作用，实践中更愿意通过电视台或者利用宗族势力来解决 。综上所述，单纯依靠非专门机构终究不是长久之计，对儿童保护事业的发展也会有不良的副作用，现实情况迫切需要建立一个专门的儿童保护机构。

二、世界其他国家及地区儿童保护机构经验概述

美国、香港等发达国家、地区有着完善的儿童保护机构和丰富的儿童保护经验，其机构的设置、合作与工作流程值得借鉴。发达国家、地区有着悠久绵长的法制历史，儿童保护法可追溯至工业革命，发展至今已十分完善，如英国的儿童保护法案是为了解决工业革命时期棉纺织厂剥削童工现象发展而来，美国的儿童保护机构经历了建立初期的结构单一、功能浅显到如今的多元结构功能完备。我们完全可以“站在巨人的肩膀上”，借鉴发达国家及地区的经验。

（一）确定机构经营模式、划定机构职能范围

英美国家有着众多的国内或者国际性质的公益组织，如save the children、children welfare information gateway。这些组织都有其自己的CEO，他们的营业资格受到政府监督，主要资金来源于政府支持，每年政府会进行定性考核，定量吊销不合格机构的执照。

不同的机构有不同的服务资质。从被动方面来看，在美国，地方政府或者司法机构在接到公众对于虐待儿童现象的举报或者打击拐卖儿童、帮助困难家庭时，将个案以承包形式外放给这些机构，通过政府与非政府组织合作的形式来接受举报、调查处理、评估案件、治疗创伤。从主动方面看，机构可以主动帮助困难家庭教育儿童、缓和家庭矛盾，可以为强制举报主体提供建议与帮助。如children welfare information gateway，其职能包括凝聚家庭实践活动、儿童虐待与忽视案件的处理、预防儿童虐待与忽视问题、儿童虐待与忽视问题举报的处理、支持与保护家庭、儿童家庭外照顾、儿童收养問题、案件持续管理与监控、与法庭、心理健康中心、医院、社工组织的系统合作。

（二）明细工作重点，规范工作流程

现阶段虐童案件频发，而且个案不外乎都是在儿童受到了残忍虐待造成难以挽回的伤害后才受到公众关注从而得以解决。因此，如何在萌芽阶段发现并解决虐童案件，将伤害最小化，应当成为现阶段儿童保护机构的工作重点。而规范化、可操作性强的工作流程是顺利减少虐童案件必不可少的一环。

首先政府应当明确儿童保护机构有无接收虐童案件的资格，可否开通自己的热线电话，但是所有的儿童保护机构都有义务通过网络、电话或者公益宣讲形式帮助举报主体和儿童社工辨认儿童虐待、忽视现象。

当机构接到政府、警察或者举报人员的的求助后，儿童保护机构应当了解案情，迅速初步评估案件，评估虐待或忽视的性质和程度、受虐儿童的身心情况、是否需要医疗、可能导致虐待或忽视的原因、父母或者监护人对于问题的反应和他们的合作程度、应采取何种措施保护孩子。并且提供举报人员切实的操作建议，如何在专业社工没有到达的空缺时间里保护儿童。

见到儿童后，社工人员需要第二次对个案进行评估，做出立即转移儿童或者进行观察的决定，联系医院和法院，对孩子进行最及时的身体检查，收集相关证据，并在法院以类似于简易程序的听证会决定是否应当剥夺父母的监护权和时间长短。

在案件调查过程中，儿童保护机构还会对儿童进行创伤治疗，创伤和预防创伤治疗将会根据儿童的身心反映不同、民族情况、父母家庭的参与程度通过家庭访谈、父母教育小组、创伤疗程等项目来帮助儿童恢复。

最后有关监护权转移事项，父母权利只能由法院剥夺，儿童保护机构所需做的是帮助孩子寻找寄养家庭；或者根据法院的指令对父母进行再教育，提高父母育儿能力，帮助父母重新凝聚家庭。

三、关于建立我国儿童保护专门机构的构想

我们在研究从北京、湖南、山东等地获得的资料和借鉴发达国家的经验后，在发达国家常规化的内部工作流程基础之上，也为配合我国实际国情进行了一定的改动和创新使机构可以切实在我国大环境下正常运转：

（一）机构性质、职能、结构

我们认为我国的儿童保护专门机构应当是一个下属国务院民政部且受其管辖和领导的部门。该部门最高级别为委员大会，委员大会成员应为从事过儿童相关工作的具有一定经验的社会人士，如国内外儿童保护组织的领导者、儿童社工、教师、医生、幼师等，负责儿童保护法改革的建议、儿童保护相关社会组织的考核、儿童保护经验交流会议的组织、受虐儿童保护机构的宣传等大型活动。委员大会下设执行委员会，负责具体事务的执行。执行委员会分为组织协调部、信息部、调查部、辅疗部、安置部、法务部、财务部以及人力资源部。组织协调部负责接受政府机构、司法系统、公安机构的帮助请求并与外部机构进行合作，协调内部部门的分工与合作，并且负责各地儿童保护宣传的公益宣讲；信息部分为举报组和走访组，举报组负责运行强制举报制度，接听举报热线或者管理接收举报信息的专门网站，解答民众关于举报制度的疑惑并且通过电话指导举报人在空缺时刻保护儿童，而走访组负责与各社区保持持续密切的互动，主动走访了解各社区相关信息；调查部的工作包括在信息部接到信息后赶赴现场进行调查与评估、家长抚养能力评估、回访和突袭，是与家庭互动频繁的贯穿整个流程的一个部门，由专人负责整个案子的调查过程；辅疗部（辅导治疗部）分为心理组和卫生组，需要为轻微问题家庭制定矛盾缓和与解决方案、与医疗机构合作为受到创伤的儿童进行创伤治疗、为需要帮助的家长进行心理辅导，这个部门负责受虐儿童及其家长的身心恢复和教育；安置部分为临时安置组和收养组，负责为儿童安排临时安置场所、临时安置场所的管理、为最终失去父母监护权的儿童寻觅收养家庭及其评估；法务部负责处理机构运行中的法律问题，制作相关法律文书，与司法部门的合作以及提供法律支持应付诉讼；财务部负责接受政府拨款和民间捐款，管理整个机构的财务收支；人力资源部负责招聘和考核工作人员以及志愿者的工作，需要对员工进行定期对口培训提高工作能力。

（二）基本工作流程

1.接收信息。首先，使整个程序得以启动的关键便是以何种途径获得有效的信息源。

具有广泛共识的是发达国家常用的一种主要途径，即中外学者都研究较多的强制举报制度 。在美国，强制举报制度是受到广泛支持和遵守的，它正常运行了这么多年没有被抗议或废除而且为儿童保护事业做出巨大贡献就是最好的证明，我们在北京市丰台区东高地地区所做的调查问卷统计结果也表明有79.78%的调查者支持强制举报制度的实施。

强制性的举报制度对于举报人的范围应进行划分，将医生、护士、教师、社工等所从事的职业本身就带有保护儿童的性质的特殊职业者划分为义务人，而其他的所有可能的举报人都分为权利人，同时对举报人的个人信息进行保护，允许匿名；为使举报方便可行，除开设24小时开通的免费热线电话，还可建立专门的网站供举报人在线举报；设定规范的举报标准，出版举报指导手册，为公民提供指导，减少法律资源的浪费，避免误会给家庭带来困扰。

除了被动获取信息的途径以外，辅以主动调查获取信息的途径也是有必要的。如果可以主动获取信息，形成双向的信息来源渠道，不仅可以辅助强制举报制度的实施，而且可以配合儿童保护机构的普法宣传促进保护儿童权益的观念深入人心，也可以增进沟通树立机构的形象。由于儿童受虐事件发生于私密的家庭内部，所以儿童保护机构的调查走访人员应该争取得到社区村委会居委会等工作人员的支持和配合，保持长线的密切的联系，具体的形式，可以采取不定时抽查进入家庭内部，举办集体访谈或者分享会等。

2.现场调查。在收到举报或者主动了解到相关情况后，应该立即派遣专业的工作人员现场调查。现场调查这一步十分关键，在应对个案的整个工作流程中，这是儿童保护机构与家长的第一次接触，家长基本上没有任何准备和掩饰的时间，是离实际情况最为接近最容易判断的时候。在此我们可以学习澳大利亚的评估令制度，澳大利亚儿童保护机构在儿童法院的监督下对个体情况进行评估。据评估结果可分三级进行处理，即：“帮助和调解”、“临时照管”和“监护权的剥夺或返还”。接到举报后，对于举报应依照不同的个案情况和举报人的身份，工作人员应当通过电话指导举报人在工作人员到达现场之前的空缺时间里对儿童进行适当的保护；对于主动了解到情况的调查走访人员应直接留在现场并且向机构报告。专业素质的工作人员应对儿童是否受虐（肉体/心理）、受虐的程度（轻伤/重伤）、家长的态度等等进行初步评估。不仅要在家庭内部进行调查，对该儿童在生活中最容易接触到的人比如他的邻居、老师等的调查都应该作为评估的一部分。如果评估结果认为儿童身心尚未受到创伤，则属于第一层次的“帮助和调解”，這是最为基础的社会处理。此时，专业社工为家庭提供矛盾解决方案；如果评估结果认为儿童已遭受创伤，则属于第二层的“临时照顾”。从第二层次开始，社会处理便涉及到儿童监护权转移的问题。但是可以预见到的是，哪怕是暂时性的带走孩子也是剥夺监护权，在国外可以顺利实行但在我国可能会遇到很大的困难。我国受到孩子是家庭私有财产的观念的影响较深，大多数民众接受和理解这种做法还是面临着伦理上观念上的障碍。要想使得暂时性甚至永久性的剥夺监护权能得到理解和配合，不至于引起对不必要的恐慌或反作用，在实施的时候更要注意方式方法尽量在有必要的时候再采取这种措施。

儿童保护机构建成后又是一个新事物，有持续发展良好运行的可能，也有遭到虚置半路夭折的可能。在建立和发展我国儿童保护机构的漫长征途中，我们应该做好充足的思想准备，抱着一颗“试错”的心。我们在保持清醒认识的同时，也要勇敢的去迈出第一步。

注释：

自2013年以来，北京科技大学受虐儿童法律保护研究团队通过参与北京科技大学暑期社会实践活动、北京科技大学第15届“摇篮杯”学术竞赛以及SRTP项目一直对“受虐儿童法律保护机制”课题进行研究，力求脚踏实地的对促进我国儿童保护事业做出有意义的贡献。我们不仅对美国、英国、法国、香港等国家及地区的儿童保护法和儿童保护机构进行理论研究，也亲身去实践走访了北京、山东、湖南等地；不仅利用其他学者已有的论文书籍也积极获取很多第一手资料。我们的研究范围从儿童保护现状、发展到比较法，涉及的方面非常广。其中，建立儿童保护专门机构一直是我们研究的一个重点，也是在这篇文章中我们要深入研究的方向。我们将就我国儿童保护的现状和问题、世界其他国家及地区经验概述、建立怎样的儿童保护机构以及将面临的问题和发展方向分别进行详细的说明。

凤凰卫视《社会能见度》——生命之殇 关注中国虐童现状 独家采访了小希望之家发起人、作家陈岚女士，陈岚就指出在目前社会上“虐待没有人管，没有人管，想管的人管不了...正式收养的孩子长期虐待这个孩子...然后志愿者追到家里去了，要把孩子解救带走，你这样下去会打死的。但是对不起，当时的民政部门和公安最后都不支持志愿者，他们的理由也很充分，没有哪一条法律给我们依据可以剥夺这些家庭的监护权。剥夺了之后交给谁管，警察也想得很简单，交给我管吗？派出所里面有儿童寄养中心吗？”

在我们对基层的走访调查中，相关的机构都表示对受虐儿童保护方面的工作不是很了解。比如，在采访株洲市妇联权益部时得知其工作主要以妇女权益的保护为主，关于儿童的工作主要是关于父母双方对孩子的抚养权问题，关于未成年人家暴的问题他们接待的很少，相关工作主要是由关工委（关心下一代工作委员会）、家庭教育委员会、家长学校负责，这方面的职能没有分配到妇联；仅就株洲市公安局所了解接触到的虐童案件的情况来说，虐童事件的发生还是较少数的，主要是家庭纠纷。

在我们的调查访问中，大成律师事务所王芳律师也认为设立专门机构的原因之一就是避免相关机构踢皮球，拖延案件解决时间，导致更为严重的惨剧。

我們的调查结果反映了这个问题。村民正是因为该发挥实际效用的机构没发挥实际效用或者难以发挥实际效用，该处理决绝问题的法律无法处理解决问题或者无法有效率有质量的处理解决问题，群众自然不会再做无用功去依赖法律和机构而是去寻找或创造替代品。在剥夺父母监护权的问题上，大多数村民表示可以剥夺父母的监护权，但应该有专门的机构提供更好的选择来代替。少数村民表示不太赞同剥夺监护权也主要是因为担心父母被剥夺监护权以后没有别人来代行监护权，解决一时的问题解决不了根本的问题，反而让受虐儿童的生活更加没有保障。

根据美国联邦及各州的儿童保护法，医院的医生和护士、托儿所及学校老师和管理人员在发现和怀疑儿童可能被虐待时，必须依法向警察或政府的儿童保护机构报案，若不报案，这些儿童照顾教育人员可能被追究法律责任。...在2002年，全美共有260万此类案件报到儿童保护机构...这些案件中有56.5%是由老师、幼儿园教师、医生护士或精神健康咨询辅导员或社会工作者报告揭发的，43.6%是由朋友、邻居或亲戚报告揭发的，可见各州的强制报告虐待儿童法对保护儿童起了重要作用。孙云晓等主编.当代未成年人法律译丛·美国卷.中国检察出版社.2006年版.第11页.

我国关于儿童保护相关立法主要体现在三个方面 ：《宪法》第83条规定“禁止虐待老人、妇女和儿童”；《民法通则》第140条规定“婚姻、家庭、老人、母亲和儿童受法律保护”；《未成年人保护法》第8条规定“父母或者其他监护人应当依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务，不得虐待、遗弃未成年人，不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人，禁止溺婴、弃婴”，该法第62条规定“父母或者其他监护人不依法履行监护职责， 或者侵害未成年人合法权益的 ，由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止” 。

如《未成年人保护法》中规定父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。但是由于缺少具体可操作规定，撤销监护人的规定在人民法院处理儿童受暴受虐案件的司法实践中很少适用。再比如我国的法律规定未成年人案件都为自诉案件，而未成年人由于年龄导致认知水平不足，无法利用法律进行诉讼，导致许多法条几乎形同虚设。“其他组织和个人”成为特色，现有法律对于公安、法院、村（居）委会、社会福利机构的职责、分工规定不明，受虐儿童无法得到社会力量的充分保护。

采访中，全国妇联权益部的郭晔女士认为，中国现今对专门社工人员的培训情况仍然是令人担忧的，即便是考取相关资质的社工人员却也经常面临有证无岗的尴尬局面。

苏力.法制及其本土资源.中国政法大学出版社.2004年版.

苏力.制度是如何形成的.北京大学出版社.2007年版.

孙云晓等主编.当代未成年人法律译丛·美国卷.中国检察出版社.2006年版.