依法治国是推进国家治理现代化的前提

卫思宇

近日，我与两位德高望众的领导聊天近十小时。我们以山东沂水社会治理新实践为话题，谈了依法提升国家治理体系与治理能力现代化的一系列问题。真可谓听君一席话，胜读十年书。特别是谈到10月份要举行的十八届四中全会，要专题讨论依法治国的问题，可喜可贺。

现将他们的谈话整理编辑，用题《依法治国是推进国家治理现代化的前提》为文，以飧读者，希望对大家有所帮助。

1997年9月，党的十五大报告中正式提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”由此确立了依法治国的方略。

1999年3月，依法治国的基本方略和奋斗目标被庄严地写入宪法，即形成现行宪法总纲的第五条：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。将依法治国这一理念写入宪法，标志着“依法治国”的法治精神上升为宪法原则，从此中国开始走向法治时代。

两位领导回忆起当时的情景无限感慨：“起草党的十五大报告时，还一再担心‘法治会被‘法制代替。”

“法制”到“法治”，虽然一字之别，但却包含着完全不同的实质意义。首先，法制是法律制度的简称，法律制度是相对于一个国家的经济、政治、文化、军事等制度来说的，而法治从来都是相对于人治来说的，没有人治就无谓法治，相反亦然。其次，法律制度包括民法、刑法等一套法律规则以及这些规则怎么制定、怎样执行和遵守等制度；法治与人治则是两种对立的治国理念和原则，即在法治制度下，治国的不是人，而是法。立法官员也好，行政官员也好，司法官员也好，都不过是法律体现自己意志的工具和手段。因此国家的长治久安不应寄希望于一两个圣主贤君，而关键在是否有一个良好的法律和制度，这些良好的法律还应得到切实的遵守。再次，任何一个国家的任何一个时期，都有自己的法律制度，但不一定是实行法治，也可以依附于专制政治或人治，希特勒统治的德国就是这样。

他们谈到，其实早在20世纪50年代中期，上海一些法学家就发表过有关法治与人治的文章，但由于当时“左”倾错误开始抬头，这些讨论被扼杀，当事人也惨遭迫害。“法治”一词长期被认为是资产阶级的专有概念，人们畏之如蛇蝎，直至“文化大革命”结束，人们才又开始讨论起这一“敏感”的话题。

1978年，将近而立的共和国在浩劫之后找到了自己的坐标。改革开放启动，法制开始恢复重建。同年2月15日，梁漱溟在全国政协五届一次会议上发言说：“我的经验是，宪法在中国，常常是一纸空文，治理国家主要靠人治，而不是法治。新中国成立30年，有了自己的宪法。但宪法是否成了最高的权威，人人都得遵守呢？从30年中的几个主要时期看，我的话是有根据的。……但我想认真而严肃地指出的是，中国的历史发展到今天，人治的办法恐怕已经走到了头。像毛主席这样的领导人现在没有了，今后也不会很快就有，即便有人想搞人治，困难将会更大；再说经过种种实践，特别是‘文革十年血的教训，对人治之害有着切身的体验，人们对法治的愿望和要求更迫切了。所以今天我们讨论宪法，很必要、很重要，要以十二分的认真和细心对待这个大问题。中国由人治渐入了法治，现在是个转折点，今后要逐渐依靠宪法和法律的权威，以法治国，这是历史发展的趋势，中国前途的所在。是任何人所阻挡不了的。”

十一届三中全会后，北大法律系前主任陈守一提出了“法治”还是“人治”的问题。由此，在全国范围内形成了一次长时间的大讨论，当时一些人对“法治”的提法持相当激烈的反对态度。他们说，1982年12月16日《光明日报》第一版刊登了一条500字左右的新闻，报道首都法学家举行学习宣传1982年新宪法的座谈会，报道中因为使用了“以法治国”一词，遭到责难，被认为是提法有问题。指责者认为，现在普遍的提法是“依法办事”，提“以法治国”，那把“党的领导”放到哪里去了？

经过20多年的不休争论，直到1999年，依法治国这一理念被写入宪法，才算为这一影响深远的原则之争盖棺定论。他们说：“从法制到法治，是20年改一字。个中艰辛，深尝其味。”

据他们回忆：1980年，署名为人民日报特约评论员的《社会主义民主与法制的里程碑》总结了审判“四人帮”的经验，这是中央书记处代表中央写的，写进了一段话：“审判‘充分体现了以法治国的精神，这是在执政党的重要文献中第一次用‘以法治国这一概念。”

30年前那场要“法制”还是“法治”的大讨论，法学家们普遍使用的是“以法治国”而非“依法治国”。这就是“以法治国”与“依法治国”中的另一“一字之差”。前者是党和政府用法律来治理国家，后者是党和政府依据法律来治理国家。“依法治国”的实质是“法律至上”，是国家权力严格服从法律规定。因此法治不是“用法律统治”，而是“法律的统治”。

非法律人士可能很难体察到这其中的区别，但每个公民在生活中却无时不受到这两个“一字之差”的深远影响。以法治国仅仅是把法律作为一种手段，手段，你需要的时候就拿出来，不需要的时候就放下。而依法治国，是把法律视为一种理念，而非一种手段，无论什么时候，都务必坚持。建设法治国家，就是要把法律上升为一种理念，一种信仰。

法学家们形象地把“法制”称为“刀制”，而把“法治”称为“水治”。刀者，专政工具；而水，寓意“法之公平如水”。“刀制”的要害在于握刀的人，用好了，于国于民是福；用不好，则遗祸无穷。“水治”的核心在于所寓意的公平，谁来达到公平的结果并不重要，重要的是，一定会有公平。

和从“法制”到“法治”的嬗变一样，从“以法治国”到“依法治国”的转换也经历了一个过程。

2014年1月7日，习近平在中央政法工作会议上说“要处理好维稳和维权的关系”，并且强调“党委政法委要明确职能定位，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用”。

他们说，如果说十八大上中央政法委书记不进常委是对政法系统势力膨胀的警惕，那么习近平的此次讲话则可视为对周永康时代政法维稳思路的反思与纠偏。