由气候资源权属争议引发的思考

[摘 要]《黑龙江省气候资源探测和保护条例》中有关气候资源为国家所有的规定引发了学界对气候资源权属问题的热议。本文对自然资源国家所有权进行了相应解读，认为自然资源国家所有权是带有公权性质的民法上的国家所有权，并对气候资源归属问题展开探讨，通过分析现行法律规定和气候资源自身属性得出气候资源不宜设置所有权，应归属共用物的结论。

[关键词]气候资源；权属；国家所有；共用物

[中图分类号]D922.69 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2014）05-0078-08

[作者简介]谢丹（1978—），女，江西宜黄人，江西省社会科学院法学研究所助理研究员，主要从事法理学、环境法研究。（江西南昌 330077）

Abstract： The opinion of climate resources belonging to the state， which is a provision in Hei Longjiang Provincial Climate Resources Exploration and Protection Ordinance， sparks vigorous academic debates on the climate resource ownership rights. In this paper， state ownership of natural resources is interpreted from the author's views. It is believed that state ownership of natural resources is state ownership with public rights attribution in civil law. The climate resources ownership is discussed. Existing legal provisions and the attributions of climate resources are analyzed， and it is concluded that climate resources should not have property ownership， and should belong to common property.

Key words： climate resources； ownership； state owned； common property

2012年6月，《黑龙江省气候资源探测和保护条例》（以下简称《条例》）颁布。这部被誉为国内首部有关于气候资源探测和保护方面的地方性法规、黑龙江省气候资源探测和保护工作法制化进程中重要里程碑的立法一出台，就引起社会各界广泛关注。该《条例》将气候资源定义为：为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源。气候资源为国家所有，对从事气候资源探测活动设置行政许可，须经省气象主管机构批准。该《条例》的颁布如一石惊起千层浪，引起环境资源法学界的热议，甚至有学者将气候资源权属相关问题界定为学术前沿问题。①

一、学界有关气候资源问题的争议

《条例》引发的争议主要涉及两方面：一是地方性法规是否有权规定气候资源归国家所有；二是气候资源是否属自然资源范畴及应否归国家所有。

对《条例》是否有权规定气候资源归国家所有的问题，学界普遍认为这超越了地方法规的权限范围，理由有以下几点：第一，条例制定者针对该问题解释到，之所以规定气候资源归国家所有，是依据《宪法》第9条有关自然资源属国家所有的规定，气候资源属于自然资源，所以应属于国家所有。①但《宪法》第9条只明确列举了矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂七种自然资源，并用“等”字概括其他自然资源，气候资源未在列举的七种自然资源之列。如果要解释其在“等”字概括的其他自然资源之列，根据《宪法》第67条规定，应由全国人大常委会予以解释，地方性法规无权作相关解释。②第二，条例规定气候资源为国家所有，实际上也为气候资源设定了物权法上的所有权。《物权法》只规定了土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等自然资源的国家所有权，并未涉及气候资源。如要设定气候资源物权法上的所有权，依据《物权法》第5条规定，物权的种类和内容，由法律规定，条例作为地方性法规无权逾越法律的权限，设定气候资源物权法意义上的国家所有权。③第三，关于气候资源是否可以成为所有权的客体，以及是否可以归属国家所有的问题，属民事基本制度的问题，根据《立法法》第8条的规定，对民事基本制度，只能通过法律的形式予以规定。④第四，地方立法对气候资源权属的规定应有相应的上位法依据，而《条例》所依据的上位法《气象法》对此未作相关规定，调整风能、太阳能等可再生能源开发利用的《可再生能源法》也没有规定可再生能源属于国家所有。⑤当然，也有学者并未对《条例》是否有权设定气候资源国家所有提出质疑，认为《宪法》第9条的“等”包括全部自然资源，而气候资源属自然资源，当然应属于“等”的范围内，归国家所有。⑥

有关气候资源是否属自然资源范畴的问题，很多学者都给出了不同的观点。有的学者认为，自然资源有广义和狭义之分，我国法律设定自然资源国家所有权采用的是狭义的自然资源概念，而宪法第9条所列举的自然资源特定化，是狭义的自然资源概念，不宜作扩大化解释，气候资源属广义的自然资源范畴，不是法定自然资源。⑦也有的学者主张自然资源主要属经济学的范畴，并非法学意义的概念，自然资源的属性是能带来财富，随着时间的推移，技术的进步，原来并非自然资源领域的自然界物质被人们开发利用而成为自然资源，现在有能力对风能、太阳能等进行开发，从这种意义上说，气候资源属于自然资源。⑧endprint

对气候资源应否归国家所有，大部分学者持否定态度，认为气候资源不具有稀缺性，没必要设置所有权，更没必要设置国家所有权。①除“稀缺性”外，有学者还进一步补充设定所有权的自然资源还必须具备其他两个条件：一是可特定化；二是开发过程中没有外部性影响或影响很小。而气候资源不具备这些条件，不能设定所有权。②也有学者持相反观点，认为气候资源是有体物，广义的有体物包括狭义的有体物和无形物，气候资源是无形物，属广义的有体物；同时，气候资源具有支配可能性，能为人类所实际控制支配，可以通过技术手段予以特定化，并具有使用价值，可以作为民法所有权的客体。③

学界围绕气候资源权属问题的争议表明，气候资源权属问题原本被学界有意或无意地忽视，现有法律对相关问题也有意或无意作了淡化处理，未有明确规定。但《条例》直接规定气候资源归国家所有，打破了固有局面，促使学界涉入该领域的研究。笔者对此问题也有所思考，下面着重对自然资源国家所有权和气候资源归属问题展开论述。

二、自然资源国家所有权解读

《条例》制定者解释到，规定气候资源国家所有的一个重要理由是《宪法》第9条有关自然资源国家所有的规定。《宪法》第9条是条例制定者规定气候资源国家所有的直接依据，对判断气候资源属国家所有的立法是否合法起关键作用，在此，有必要对自然资源国家所有权进行相应解读。

（一）自然资源国家所有的立法体系

我国对自然资源国家所有的立法呈现在根本法、民事基本法和自然资源特别法中，跨越公、私法的界限。

《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”

《民法通则》第80条规定：“国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用。”第81条规定：“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用……国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。”《物权法》第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第47条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”第49条规定：“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”

《森林法》第3条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”《草原法》第9条规定：“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。”《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”《矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”《土地管理法》第8条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”《海域使用管理法》第3条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。”《野生动物保护法》第3条规定：“野生动物资源属于国家所有。”

从上述法条的描述来看，《宪法》对自然资源国家所有的规定是基础性规定，其他法律的条文，至少从文字用语来说，基本都是对宪法条文的重复。但值得注意的是，《物权法》和一些自然资源单行法扩大解释了《宪法》有关国家所有的自然资源范围，如《物权法》、《海域使用管理法》和《野生动物保护法》关于海域和野生动植物资源国家所有的规定，《宪法》对自然资源的列举内并未涉及，这些条文的规定实际上是对《宪法》第9条的“等”字进行了扩充解释。

（二）自然资源国家所有权属性分析

我国自然资源国家所有源自宪法的相关规定。新中国成立后的首部宪法——1954年宪法总纲第6条规定自然资源国家所有，随后于1975、1978及1982年陆续颁发的宪法均在总纲规定了自然资源国家所有。宪法规定的“自然资源国家所有”是否直接等同于“自然资源国家所有权”？对此，学界有不少学者持肯定观点，有的称之为“宪法范畴的国家所有权”，或统称为“宪法所有权”。①笔者认为这一观点值得商榷。从我国现行宪法对自然资源国家所有的规定来看，该条位列总纲第9条，分析第9条前后法条的法律表述，可以得知，第9条实际上是第6条有关生产资料公有制的社会主义经济制度规定的延伸。第6条规定生产资料的社会主义公有制包括全民所有制和劳动群众集体所有制，第7、8、9、10条进一步解释了哪些属全民所有，哪些属集体所有。从这种意义上，宪法规定的“自然资源国家所有”实际上是“自然资源国家所有制”，而非“自然资源国家所有权”。

自然资源国家所有入宪始于1918年苏俄宪法，此前宪法一般关注公民财产所有权，此后宪法对财产所有权主体的关注才转向国家或其他公共主体。②1918年的苏俄宪法是第一部社会主义宪法，其第3条第1、2项分别规定：“为实现土地社会化，废除土地私有制，宣布全部土地为全民财产”，“全国性的一切森林、蕴藏与水利……宣布为国有财产”。1977年听苏俄宪法是前苏联宪制史上最后一部宪法，其第二章经济制度第11条规定到：“国家所有制是全体苏联人民的共同财产，是社会主义所有制的基本形式。土地及其矿藏、水流、森林、均全部为国家财产。”前苏联两部宪法有关自然资源的规定充分表明，“自然资源国家所有”完全来源于社会主义公有制的经济制度。

至于“国家所有制”何以演变为“国家所有权”，有学者认为是马克思所有制理论被苏俄误解的产物。③马克思在《哲学的贫困》中说：“在每个历史时代中所有制以各种不同的方式，在完全不同的社会关系下面发展着。因此，给资产阶级所有制下定义不外是把资产阶级生产的全部社会关系描述一番。”④马克思把所有制定义为生产关系的总和，但斯大林简单地把所有制归结为财产归属关系。⑤受此影响，苏联法学家则将所有制机械、直接地镜像为所有权，得出“有什么样的所有制就会有什么样的所有权、有什么样的所有权就必然有什么样的所有制”的结论。①“国家所有制”转化为“国家所有权”还借助了一个重要工具—民法，通过民法的介入，政治经济学意义上的“所有制”成功地转化为法律概念的“所有权”。1923年《苏俄民法典》开创了以所有制形式划分所有权的立法理念，将所有权划分为国家所有权、集体所有权和私人所有权。《苏俄民法典》在第94条明确规定：“土地、矿藏、水流、森林、工厂、矿井、矿山、电站、铁路运输、水运、空运、公路运输、银行、邮电、国营的农业企业、商业企业、公用事业企业和其他企业以及城市和城镇的主要房产，都属于国家所有。土地、矿藏、水流和森林为国家专有财产。”②endprint

受苏联民法影响，我国《民法通则》也依据所有制的形式将财产所有权分为国家所有权、集体所有权和公民个人所有权。在我国物权法的制定过程中，对所有权类型的划分曾存在分歧：一种主张反对以所有制为标准区分所有权，认为以所有制划分所有权更多考虑的是政治因素，而非法学因素，建议参照多数大陆法系国家民法的立法体例，以所有权的标的为标准将所有权分为不动产所有权和动产所有权，然后在此基础上再作细分，强调对所有权主体的平等保护；③另一种则主张延续所有制划分所有权的方法，仍将所有权分为国家所有权、集体所有权和公民个人所有权，首要强调“物权法是确认和保护多种所有制经济，充分发挥公有制优越性的重要措施”。“公有制作为一种所有制关系，只有经过物权法的调整使之成为一种财产权关系，从而明确产权归属，确定权利义务的内容，才能使公有制的优越性得到充分体现。”④我国2007年颁布实施的《物权法》基本参照第二种主张，在所有权一编设立国家所有权和集体所有权、私人所有权一章，并在第46、47、48、49条规定了自然资源国家所有权。

从以上分析可以得知，自然资源国家所有虽受公法和私法的双重调整，但自然资源国家所有权从本质上来说属私法范畴，是民法上的国家所有权。《宪法》中有关自然资源国家所有的规定并非直接产生自然资源国家所有权，即所谓的“宪法所有权”，而只能称之为“自然资源国家所有制”。宪法上的“自然资源国家所有制”只有通过民法的介入，才转化为“自然资源国家所有权”。在前述评论的有关学界对气候资源问题的争议中，多数学者引用民法所有权理论分析气候资源是否属国家所有，宪法并不能提供所有权理论作为判断气候资源是否属国家所有的支撑。当然，自然资源国家所有权主体和客体的特殊性决定了它区别于一般民法意义上的所有权。作为来源于所有制的国家所有权，与传统民法理论的所有权存在一定差别；作为所有权客体的自然资源有些背离了物权客体特定物的特征；自然资源国家所有权受到侵犯，是惩罚性救济，即相关人承担行政或刑事责任，而非一般民事权利受到侵犯的补偿性救济；⑤自然资源用益物权的取得，往往是通过行政许可等行政行为，而不是民事行为。这些特殊性，都决定了自然资源国家所有权带有一定的公权性质。因此，自然资源国家所有权是带有公权性质的民法上的国家所有权。

三、气候资源归属问题探讨

（一）气候资源是否应设置所有权

无论是《辞海》，还是《大英百科全书》中有关自然资源的定义，气候资源无疑属自然资源范畴。自然资源需具备的核心要素—自然性和有用性，气候资源都一应具备。但是，因为《宪法》第9条列举自然资源属国家所有，气候资源属自然资源，所以得出气候资源属国家所有的三段论推理结论是否正确，值得商榷。

首先，从现行法律规定来看，并没有明确气候资源属国家所有，《条例》不能从《宪法》第9条的规定推论气候资源属国家所有。《宪法》第9条列举矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，其中并未列举气候资源。如果要把气候资源概括在“等”的范围内，依据宪法第67条的规定，应由全国人大常委会予以解释，《条例》无权作出规定。《物权法》进一步明确了《宪法》规定的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的国家所有权，并扩大了属国家所有的自然资源的范围，囊括了海域和野生动植物资源，气候资源不在之列。对气候资源开发、利用和保护的问题作出相关规定的《气象法》和《可再生能源法》，未对气候资源权属问题作任何规定。

其次，从气候资源的特殊属性来看，不宜设置所有权。气候资源是无形的自然资源，相对于矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，它不以任何形式依附于土地而存在，具有流动性，且跨越国界，难以特定化，无从设置所有权。而且，气候资源缺乏经济学意义上设置产权所需具备的重要条件—稀缺性，在可以预知的未来，气候资源取之不尽，用之不竭。“德姆塞茨的理论认为，当一项资源十分丰富的时候，免费获取制度将会占主导地位，几乎不需要‘所有权”。①气候资源没有必要如同其他存在稀缺性的自然资源通过设置所有权，提供保护，限制开发利用，这与我国现阶段鼓励气候资源的开发和利用，大力发展风能、太阳能可再生能源的政策相背离。

（二）气候资源属共用物

气候资源属国家所有的解读，不存在合法和合理性解释，它的归属如何？依据现有法律规定无从作答。从学理上解释，气候资源可归属共用物，即人类共同使用的物。共用物的概念来源于罗马法。罗马法以物能否为个人所有作为区分的标准，将物分为财产物和非财产物，其中，非财产物包括神法物与人法物。神法物是与神相关的各类物；人法物是公众使用的物。人法物以使用主体范围的大小为标准又可区分为共用物、公有物和公法人物。“共用物是人类共同享用的东西。对此，任何人、包括市民和外国人等都可以享用，如空气、阳光和海洋、海岸等。”②“公有物是指罗马全体市民公共享有的物。其所有权一般属于国家，如公共土地、牧场、公路、河川等。”③“公法人物是指市府等的财产。如罗马市的斗兽场、剧场、浴场等，供本市的人共同享用。”④公有物和公法人物的性质相同，均可设置所有权，相当于现代意义上的国家所有的财产，仅存在中央和地方之分，而“共用物是没有主体的物，不是严格意义上的物，不能作为所有权的客体，因而与公有物不同。”⑤

共用物的概念由古罗马法学家马尔西安首次提出，其在《法学阶梯》第3卷中说：“根据自然法，空气、流水、海洋及由此而来的海滨属于一切人所共用。”①马尔西安提出“共用物”的概念的依据是自然法，但为何种自然法则，并未予以解释。西塞罗在《论法律》中提出，自然是人类观念的渊源，每个人都可以通过其自身理性获致。②他认为自然定律是最高的理性，这种理性在人类心智中的凝化和充分发展就体现为法律。③因此，自然法实际上是依靠人类自身理性就可以获知，而无需证据证明的规则。马尔西安依据抽象的自然法，狭义地列举了空气、流水、大海和海滨为共用物。虽然马尔西安的这一学说为优士丁尼《法学阶梯》采用，将共用物的概念转化为法律，并增加“在港口或河流中的捕鱼权”为第五种共用物，但由于其自由获取，不可设置所有权的特性，共用物在历史的法律演进中逐渐被吞没，部分共用物转化为公有物，为国家所有。深受罗马法影响的《法国民法典》只提及已转化为公有物的那部分共用物，对其他共用物未作任何规定。《德国民法典》甚至对这一类物未作任何规定，而转交行政法，但行政法对公产制度的研究也仅限于国有财产。共用物在现代国家国内法律体系几乎难觅踪迹，然而一些国际组织签署的条约，却给予了这一概念新的复苏。国际自然保护同盟在1980年的《世界自然保护战略》中将南极、海洋、大气层和气候指定为“全球公域”，即超越国家的主权和管辖范围，为使一切人共同受益而存在的区域。④1967年颁布的《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵循原则的条约》确定外层空间不属于任何国家的主权管辖范围，各国都可在平等的基础上，根据国际法自由探索和利用外层空间和天体。⑤1979年制定的《关于各国在月球和其他天体上活动的协定》规定月球及其自然资源是全人类的共同财产。⑥endprint

相较于公有物和公法人物，同样源于罗马法的共用物在我国当今法学界也处于被忽视的地位，法律没有明确规定共用物的存在。《物权法》只界定国家、集体和私人所有的物，对于气候资源这种可自由获取，不宜设置所有权的物，现行法律采取规避的态度，不涉及其归属问题。这实际也间接排除了气候资源属国家所有的判断。如果《宪法》制定者的意图认为气候资源属国家所有，理应如列举其他自然资源一样予以明确。即使立法者当时尚未认识到气候资源的经济价值，但是后来颁布的直接规范气候资源的《气象法》和《可再生能源法》也回避提及其归属问题，说明立法者认为对气候资源这种属性的物设置所有权没有意义，所以并未提及。

四、结语

有关《条例》第7条气候资源为国家所有的规定涉嫌违反宪法，不少学者提出应予以撤销或修改的建议，但《条例》制定机构立法专家明确表示不会删除或修改该条款。⑦国家立法机构对这一建议是否有回应，也尚未知晓，但对气候资源权属的争议在学术界一直在持续。国家气象局局长解释到，《条例》的颁布，本意是统一管理气候资源的“探测”，而非统一管理气候资源的开发利用，借此否认《条例》的颁布会引发气候资源使用收费的指责。事实上《条例》的大部分规定是规范气候资源的探测，对气候资源的开发利用只在第22条提及，“气候资源的开发利用应当按照国家和省有关规定执行。”既然《条例》未规定气候资源的开发利用，为何公众会误解使用气候资源可能收费？根本原因在于《条例》第7条第1款规定了气候资源为国家所有，而依据我国现行法律、法规，使用国家所有的大部分自然资源要收取一定的税费。《条例》第7条第1款的本来目的是为第2款“从事气候资源探测活动，应当经省气象主管机构批准”作铺垫，其内含的立法逻辑是：因为气候资源为国家所有，所以从事气候资源探测活动，应当经省气象主管机构批准。立法者规定“气候资源为国家所有”的意图是为气象部门设定气候资源探测审批权提供合适的理由，因此而引发的广泛争议恐怕是他们在立法时始料未及的。当然，《条例》引发的争议并非完全是负面影响，其正面影响是至少在学术界，特别是环境法学界开拓了一个新的研究领域，即对不能归属国家或集体、私人所有的这类自然资源，也就是共用物的研究。共用物不宜设置所有权的属性使之与民法渐行渐远，其大部分归属自然资源的特性使之应走入环境法研究的视野。目前，已有环境法学者涉入共用物研究领域，并有发展壮大之势。①

责任编辑：郑 颖endprint