土地财产权：突破城乡发展一体化主要障碍的新路径

刘娥苹

[摘 要]作为市场经济中的稀缺要素，农村土地具有独特性，兼有市场要素和社会保障双重功能。党的十八届三中全会提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，强调让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，赋予他们更多财产权利。要准确把握中央关于深化农村土地改革的精神，有恒产者有恒心，吃透“土地财产权”的内核，走出“农地入市”、“自由买卖”的认识误区，探索赋予农民更多财产权利的实现路径。更要清醒认识释放农村土地改革红利的风险所在，只有“顶层设计”与“摸着石头过河”相结合的改革模式，才最适合推进城乡发展一体化。

[关键词]土地产权；城乡一体；农村土地改革

[中图分类号] D9 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）11-0026-03

改革开放30多年来，以土地流转为主要内容的农村土地制度创新推动了空间城镇化，农村承包经营权流转、农村集体建设用地流转试点、农村宅基地置换等制度创新促进了土地资源一定程度的集约利用和配置，加快了城镇化进程。但因人口和制度城镇化明显滞后于土地城镇化，不可避免地带来诸多负面影响。根本原因归结为土地二元结构，政府垄断的农村土地被非市场化配置，不仅造成工业用地效率低下，政府财政过度依赖土地财政，更加剧了城乡二元结构。党的十八届三中全会《决定》在部署新一轮农村土地改革中，围绕农村土地产权制度改革与完善，提出一系列新举措将极大解放农村土地生产力，为新型城镇化带来巨大空间。

一、改革开放以来农村土地产权制度的发展与理论争议

改革开放30多年来，农村土地产权以集体所有（队为基础，三级所有）、分割占有使用、“分享”收益权（此处的分享并非共享，而是分别独自享有）的形态而存在，并不具备处置权。土地承包经营权因权属不清的问题，导致在土地流转等一系列农村土地制度创新实践中矛盾纠纷不断；宅基地使用权因与房屋共依存的特性（房屋所有权无法转让，宅基地流转更加于法无据）造成城镇化进程中的“空心村”现象；集体建设用地使用权则由于严重的土地“二元结构”形成新的土地“剪刀差”，农村建设用地虽名为集体所有，集体收益却无法享受与国有土地同等的市场配置权利。

正因为如此，学界对解决农村土地产权分割的问题提出了不同的思路和主张，有的认为要将农村土地的所有权“实有化”，让集体经济组织成为事实上的土地所有权主体，农民承包集体土地要支付费用；有的认为应当实行“国有永佃”、“国有永包”，土地所有权收归国家所有，赋予农民永久租佃权；还有的主张将土地所有权交给农民，实现所有权与使用权的统一。而最易于政府和民众普遍接受的则是主张“对土地承包经营权进行再分割，实行所有权、承包权、经营权三权分离”的观点。然而，以上观点都没有从根本上解决“农村产权权能不完整、流转不开放”的问题，这也是深化农村改革亟需突破的问题。

十八届三中全会《决定》提出：“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”这是清除市场壁垒、提高资源配置效率和公平的必要条件。《决定》还提出了“赋予农民更多财产权利”这一农村产权制度改革的突破性举措。

“土地财产权”：提出了一条突破城乡发展一体化障碍的新路径，必将释放巨大的改革红利。党国英认为：“从我国现行的土地制度来看，程度很高的土地垄断既伤害了效率，又造成了不平等。因为土地改革不到位，也使农民不敢消费。”邹晓云认为：“新土改如果能真正按计划推进，其所带来的改革红利将随着改革的深入会越来越大，持续时间至少二三十年。” 中国科协副主席、原广西壮族自治区人民政府副主席陈章良在城市中国计划2013年度论坛上表示，我国当前承包权耕地12.77亿亩，集体建设用地2.5亿亩，共15亿亩农用地。有测算，这15亿亩土地可以刺激中国经济百万亿人民币市场。同时，也有专家认为，土地改革的新举措不能过于乐观，要防范可能出现的风险。王晓毅指出：“对于大多数农民来说，他们的财产因为流动性弱还很难转化成收入。财产要变成收入的前提是财产可以流转，只有具有较好的流动性，财产才能转化收入。而财产的流动性不仅仅取决于制度，还取决于地理区位。除了城市郊区，大多数农民的宅基地和经营性用地都位于远离城市的农村地区，一旦要拍卖抵押物，这些农村房屋经常是没有买主。”

改革总是经历“改革信号—目标方向—政策措施”的过程，是需要一个调整适应期的。从中长远看，“土地财产权”释放农村土地生产力的红利是可观的。但从近期看，依然面临着不可忽视的风险，包括农地“蜂拥入市”的影响、与新型城镇化相关改革措施不合拍的后果等等。

二、深化农村土地制度改革的几个认识误区

党的十八届三中全会《决定》提出的“农民土地财产权”，需要准确理解和把握，走出“农地入市自由买卖”的认识误区，才能有效探索赋予农民更多财产权利的具体实现路径。习近平总书记最近在山东考察时讲话强调，农村土地制度要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

认识误区之一：农村集体建设用地与国有土地“同地同权同价”即“农地入市和一个统一市场”。首先，不是所有土地都可以入市，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以，前置条件是只有符合规划和用途管制，限制条件是集体经营性建设用地。如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。其次，建立城乡统一的建设用地市场，是对以往备受诟病的征地制度的重大改进和突破。一方面，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地入市可以不用“转性”了，依然归集体所有；另一方面，根据《决定》精神，今后应提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益，大大突破了土地管理法的限制规定。但是，这个“统一市场”并非指所有土地在一个市场内交易，无论是国有土地，还是集体土地，要根据土地使用类型和市场规律产生价值价格，“同权同价”主要指内在机制、定价原则等方面的统一。

认识误区之二：农户土地承包经营权抵押担保意味着“农户拥有承包地的处分权”。《决定》提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。首先，按照现行法律规定和“产权分离”的理论，承包权作为物权不允许抵押，土地承包经营权可抵押的是分离出来的经营权权能。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。其次，能接受抵押担保的主体必须为有资质的银行机构。为了防止农村土地的私下买卖、工商企业资本下乡变相圈地和高利贷金融风险，普通企业法人和自然人不适合承担承包经营权的抵押担保责任。

认识误区之三：宅基地连同附着其上的房屋“都可以自由买卖”。《决定》指出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这就提出了农民住房财产权的问题，打通了实现农民财产权的重要渠道，对理顺农房现实交易的隐性市场有了重要政策依据，对现行法律也是一个重大突破。但决不能理解为“宅基地可以自由交易了”，农民对宅基地只有使用权，而非所有权，农民只能对其建在宅基地上的住房拥有所有权，对其私有财产拥有处置权。另外，农民住房财产权可抵押担保转让，也并不意味着农民能马上将房屋变现，城里人能马上到农村买房了。抵押权实现后的社会问题（抵押后还不上，农民流离失所怎么办？），农村房屋转让的市场化问题（农村房屋在什么范围内转让？是否全部放开？）等等，这都需要选择先行先试区域，从法律程序上获得授权，而不能擅自展开。

三、农村土地“确权后”的土地市场化怎样走

2014年中央“一号文件”指出，要用五年的时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作。实际上是把农民对土地的权益有形化、实物化和合法化，为农村土地改革打下了坚实的基础。但农村土地市场化的突破，也必将使农村“三块地”（承包地、宅基地、建设用地）卷入市场化浪潮中，释放农村土地改革红利的同时，如何应对市场和社会多重风险挑战，对基层党组织应对复杂局面的执政能力是个考验。

（一）创新偿债渠道，缓解地方政府债务的经济风险。《决定》允许农村集体经营性用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这对实现土地产能最大化，解决土地“未批先占，批而不建，土地闲置”问题大有裨益，实质上打破了建设用地由政府单一供给的模式，集体组织与地方政府在土地出让收益分配上产生了博弈，经营性用地价格会因此上涨，农民土地补偿金也会增加。但如果地方政府长期以来形成的“土地财政”未能有效改观，集体建设用地入市必将加剧其债务风险。据统计，到2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元，占地方政府负有偿还责任债务余额的比重达81.2%。政府债务风险处理不当，必然引起银行金融风险连锁反应。因此，要进一步规范集体建设用地入市流转和出让，建立城乡统一的建设用地市场，科学合理确定集体建设用地的出让收益分配机制。同时，要引入社会资金，创新偿债渠道，配合中央与地方的财税体制改革，缓解地方政府长期积累的债务经济风险。

（二）完善社会保障，降低农村秩序稳定的社会风险。《决定》赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，保障宅基地用益物权，选择若干试点慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。这对城镇化进程中解决宅基地闲置等“空心村”问题有了政策依据，使闲置的土地资源流动起来，提高了土地价值，增加了农民财产性收入，让农民不仅带才进城务工，也能带财进城居住。但同时存在的隐患风险，就是因农民短期收益的视角，盲目转让抵押房产，进城后因各种不确定因素影响，无法在城市立足，或者创业失败，甚至兜里揣着钱，在城市吃喝玩乐，最后身无分文，演变成“无地、无房、无岗、无保”的“四无”农民，不仅对传统“农根心态”产生极大冲击，回到农村必定带来巨大的矛盾和冲突，给社会稳定带来风险，也给基层组织的群众工作带来压力。据统计，目前农村的群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%。因此，在落实土地改革战略中，既要严格规范农房抵押、担保和转让的法律程序，减少盲目转让带来的社会风险，更要充分考虑社会保障的配套改革，让其失地有岗、居住有保。

（三）培育新型农民，减少农业发展难持续的人才风险。《决定》提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转以及承包经营权抵押、担保权能，允许承包经营权入股发展农业产业化经营。此项改革将土地承包权与承包经营权相分离，本意是鼓励农民通过土地更多形式的流转实现增值效益，进一步扩大农业规模经营，加快农业现代化进程。但从中国农业的实际看，农业现代化远远滞后于土地的规模化，新型农民培养跟不上，无人种地的风险依然存在。本地农民为了追求直接经济利益，可能会出现随意抵押担保，抵押所得并非用于投入农业生产，而是盲目进城，大量外来种植大户尚不能排除其掠夺式经营的目的，农业可持续发展有风险。因此，在落实土地改革的具体措施中，如何通过法律程序规范承包经营权抵押、担保和入股就很关键。实现农业可持续发展，关键在人。培养本地新型农民、培育家庭农场，才是富裕农民、提高农民、扶持农民的根本所在，才能实现“让农业经营有效益、农业成为有奔头的产业、农民成为体面的职业、农村成为安居乐业的美丽家园”的三农工作目标。

（四）推进产城融合，消解城市吸纳无力的管理风险。《决定》关于农村土地的改革思路，是健全城乡发展一体化的关键点，对加快城镇化进程无疑具有助推作用。同时也可以预见，在户籍制度改革推进下，未来大量农民将土地财产折现进城务工或创业，二三线城市可能出现外来人口“井喷”现象，如果缺乏产业发展的长足后劲，将无力承载农民工的涌入。据统计，目前中国的流动人口总量已超过两亿，处于城镇化加速发展阶段的中国，按照目前1%的城镇化率来计算，每年也有超过1300万人涌入城市。这就必然产生二三线城市“城市空间吸纳有力、城市管理承载无力”的风险。因此，促进城市产业转型发展，推进产城融合，才是农村土地改革和城市人口导入的保障之举。让能吸纳农民工人群的城市增强承载力，既能吸纳，也能承载。同时，建立农民工市民化成本分担机制，充分调动社会力量，尽可能缩短农民工市民化的过程。通过人口城镇化，促进基本公共服务均等化和农民市民化，减少农民在向城镇流动中的后顾之忧，促进农村土地流转等制度改革与创新，使二者形成正循环促进机制。

作者系中共上海市金山区委党校教科研室主任

责任编辑：平致远