从台州实践看治理背景下的行政审批深度改革

张岳顺

[摘 要]党的十八届三中全会《决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”本文从治理理论出发，结合浙江省台州市的探索实践，就政府治理的现实问题，特别是行政审批和服务方面存在的问题，展开深入的分析和研究。

[关键词]治理；改革；创新；标准化

[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）11-0029-03

党的十八届三中全会《决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在这里，国家的治理体系和治理能力的现代化，是指国家治理体系实现制度化、科学化、规范化、程序化。国家治理的理想状态是善治。从治理的对象和客体而言，包括了政府本身的治理，行政审批是其重要内容。近十多年来，浙江省台州市在行政审批和服务方面进行了深度的改革，从创造“全程办事代理”、全面打造“基层便民服务中心全覆盖”，到建立“权力清单”制度、完善行政审批和服务的“标准化”，充分体现了治理的制度化、规范化和程序化，也充分展现了治理方式的多样性和合作性以及治理结果的有效性。

一、“代理制”和“全覆盖”

台州市的行政审批改革，从“全程代理制”开始，随后“全覆盖”地建设基层便民服务中心。

（一）首创“代理制”。针对行政审批服务中心的授权不充分、老百姓办事不够方便的情况，2001年2月，台州市玉环县龙溪乡将乡政府主要服务职能集中在一个窗口，明确了代理办事项目、整合了服务内容、简化了审批程序，具体办事流程就由窗口和职能科室衔接，经过受理、承办、回复等若干环节，为办事申请人全过程代理服务。这在全国首创了全程办事代理制，简称“代理制”。随后，台州市在服务内容、方式、范畴、体系、成效等方面进一步深化，提出了“全方位授权打造阳光政府、全程办事打造法治政府、全面服务打造服务型政府”。

一是全位授权。通过机关内设机构职能整合，明确各职能办公室不再直接受理群众办事项目，全部审批和服务项目授权到全程办事服务中心窗口，由窗口人员直接面对群众受理。公开审批服务申报材料、办理流程、责任科室、承诺时限等，实现审批内容公开、办理程序规范、办事责任明确、社会监督有力。

二是全程办事。实行“窗口受理、内部分办、窗口反馈”的服务模式，服务窗口受理群众申请后，能直接办理的在窗口直接办理；不能直接办理的，窗口确定该事项的全程承办人，由全程承办人代表办事申请人负责全过程办理。代理办事完毕，全程承办人复核签字后交回窗口，再由窗口将办理结果通知申请人。减少办事环节，做到依法高效规范办事。

三是全面服务。树立大服务理念，拓展服务领域，将与民生相关的事项全部纳入服务体系。全程办事服务中心不仅提供各项办事服务，还要为农村各类矛盾纠纷调解、信访等提供服务。机关工作人员在做好为窗口提供支撑服务同时，必须深入各村了解民情、掌握民意、解决民忧，真正做到“群众动嘴、干部跑腿”。

（二）“全覆盖”：便民服务的模式创新。服务型政府建设不仅要从根本上改变传统的政府治理观念，更需要不断推进制度建设与制度创新。全面推进“基层便民服务中心”建设，是台州市顺应时代要求、满足群众需要的改革创新工程，也是浙江从实际出发，加强和创新社会管理的一项重大举措。台州市走在了浙江前列。台州市目前共有5190个行政村，在2011年10月实现了乡镇、村居便民服务中心的全覆盖。目前不仅“代理制”建立到村级，而且所有的服务项目整体“下沉”到村级，实现授权的“零保留”、流程的“零障碍”、受理的“零拒绝”、对象的“零差别”、事项的“零积压”，实现了“无缝衔接”。一是建立了三级之间联动服务对接，二是加强了中心与部门审批项目对接，三是加强了站所与便民服务体对接，四是加强了重大项目办理的对接。

二、“权力清单”和“标准化”

（一）“权力清单”：权力的制约和监督。“简政放权”是当前行政审批制度深度改革中的重要方面。“权力清单”是实现“简政放权”的重要举措。从2014年3月开始，台州市进一步完善“权力清单”，将原来实施权力清单制度的46个市级部门扩展到49个，清理层级从市县延伸到乡镇一级。目前，市直49个部门共上报权力事项8375项，经市权清办审核确认，将1679项纳入常用权力清单进行管理，作为部门日常行使行政权力的依据，813项行政权力取消下放，剩余的5883项作为非常用权力进行严管，实行“一事一审一授权”。

台州市在坚持依法行政的前提下，按照转变职能的要求，通过“减、并、转、放、存”等多种方式把行政权力大幅度精减下来，促进部门转变工作方式，倒逼权力流程再造，实行规范用权、阳光用权。目前政府性投资项目合并审批环节5项，减少前置审批8项，房建类项目审批全流程时间由386日提速到186日；市级有727项行政审批事项办结承诺时间也大大缩短。

（二）“标准化”：审批的制度化和规范化。“标准化”是治理制度化和规范化的体现。台州市的行政审批服务“标准化”为浙江省树立了一个标杆。这场改革始于2010年的宁波市，稍后，上海、安徽、江西等地亦陆续推进行政审批的标准化建设进程。台州市以“审批最快、服务最优”为目标，深入推进行政审批制度改革。台州市实施行政审批改革的标准化治理措施主要有：一是权力要素标准化。这是对“权力清单”的进一步的、具体的规范。其基本要素为：事项名称、事项编码、事项性质、设定依据、适用区域、适用的申请主体、法定实施主体、实际实施主体、项目生效及失效时间、重要说明及注意事项等。二是审批流程标准化。在法定界定的基本程序基础上，积极推动审批职能归并，并充分授权，推广“一审一核”和“即审即办”，实现最短审批流程。三是裁量准则标准化。按照“便民、精简”的要求，主动清理审批条件和内部裁量依据，取消无法律依据的审批条件，减少申报材料。四是服务方式标准化。包括公开审批服务信息；健全服务制度；开展网上审批服务。将全部审批事项统一纳入政务平台规范运行。把标准化处理后的行政审批具体要件、流程予以固化，实施网上申报、受理和审批办理等。五是操作文本标准化。行政审批标准化建设要根据行政权力规范化工作要求，结合规范自由裁量权的工作安排同步推进。每个保留的行政许可和行政审批事项要制作一份详尽的标准化规范文本，以电子文档和书面形式，由市审改办会同审核，报经市政府批准后，各责任单位印制后，统一向社会发布并施行。

与此同时，台州市推出“1+7”组合模式，即在行政审批标准化建设实施方案基础上，再出台7项重大措施，包括关于进一步优化服务发展环境的意见、实施商事登记推动民营经济发展的若干意见、政府投资项目联合审批办法、企业投资项目联合审批办法、《行政审批中介机构服务管理办法、网上行政审批实施办法和建立联动机制实行工业企业投资项目提速审批的实施意见等7个政策文件，其主要内容是关于行政审批的实体性、程序性、时限性等改革创新的做法和要求。

台州市实施“标准化”后，市级48个相关单位766项行政许可和非许可项目中，有727个项目的承诺办理时限达到浙江省内最短，最短比例达到94.9%。

行政审批的“标准化”充分体现了治理的“制度化、规范化、程序化”，也充分展现了治理方式的多样性和有效性。行政审批标准化是一项将先进行政管理方式和标准化理念引入行政审批流程的改革创新。

三、总结与启示

在治理的背景下，台州市在行政审批改革方面，从“全覆盖”到“标准化”，其中包含着基层便民服务中心的“代理制”和“权力清单”，逐步深入，善于创新，深度改革，成效显著，值得很好地分析和总结。

（一）“全程代理制”的首创，打造了服务的“无缝隙政府”。“代理制”围绕公民的需要，在规定的时间内为申请人无偿提供全过程、全方位的代理服务，适应了市场经济的发展，减少了服务时间和服务环节，大大方便了老百姓办事。实现了便民、高效、优质之目的，以连贯性、一致性和整体性的服务较灵活地满足了公民个性化和多样性的需求。最大限度地体现了“无缝隙政府”。

“代理制”做到了“群众动嘴、干部跑腿”，拉近了干部与群众之间的距离。许多基层党员干部通过一些具体的为民办事细节，避免了“小事久拖积大患”现象的发生，有效化解了群众因未及时办理而产生的积怨。

“代理制”获得了群众的认可，赢得了群众的信任。随着“全程办事代理制”，不断完善，办事从以前的“群众跑”变成了现在的“干部跑”，从以前的“多次办”变成了现在的“一次办”，实现了“把方便让给群众，把麻烦留给干部”，广大人民群众非常支持、欢迎和高兴。

（二）基层便民服务中心的“全覆盖”，方便了基层群众。社会管理的重点在基层，难点也在基层，基层便民服务中心建设，把行政管理、行政审批、行政服务延伸到基层，完善了基层社会管理和服务体系，创新社会管理方式的基本思路，主要是更新社会管理理念，坚持以人为本、服务为先。

“全覆盖”实行的“一站式”办公和“一条龙”服务，把服务平台，搭在基层的农村、居民点，政府在农民和居民的家门口开展“零距离”服务、“零障碍”办事，这比之于“全程办事代理”，解决了空间和时间距离带来的问题，克服了众多代办员的“单打独斗”，从而降低了办事成本。“全覆盖”通过业务流程再造，进一步理顺各审批单位之间的关系，达到了简化审批程序的目的，并运用“联合审批”将以前的“串联式审批”，改为“并联审批”，审批时限有了很大缩短。“全覆盖”服务重心下沉，基层干部要坚守一线，下基层接地气，同群众打成一片，改变了机关作风。改变了过去“给单位能带来利益的你争我夺，对纯服务性的审批项目，推来推去”。以前搭车收费、乱收费的问题比较严重，吃、拿、卡、要等为政不廉现象比较常见，现在从源头上得到有效治理，增进了群众的信任。这样，思想上更加尊重群众、感情上要更加贴近群众、行动上更加深入群众，主动帮助群众办实事、解难题。可以说是一项实实在在的亲民、利民、便民、惠民的“民心工程”。

（三）建立“权力清单”制度，可以“把权力关在笼子里”。建立“权力清单”制度，提高了政府行政效率。通过“减、并、转、放、存”等多种方式把行政权力大幅度精减下来，以行政废止了数以百十计的行政审批事项和条件，也在条件设置上加大对经济转型升级、淘汰落后产能方面的考量力度，体现了有所为、有所不为的有限政府理念，使“全程办事代理”和“全覆盖”的基层服务能够“轻装上阵”。

建立“权力清单”制度，有助于群众的监督。让人民来制定权力清单，特别是各级地方政府的权力清单，在制定时一定要让群众参与，并由法律授权，向社会公开，不仅体现人民意志和民主化，也可以极大地增加透明度。公开化和透明化是防止权力暗箱操作的前提。有了“权力清单”，群众就可以立刻查到与相关部门对应的职责权限，以及有无权限，这样，就无形中形成了一种职能部门之外的、全程监督权力运行的力量。

建立“权力清单”制度，是反腐倡廉的重要基础性工程，能有效地遏制腐败。遏制权力放纵的重点应该是限权，建立“权力清单”制度，明确了政府该做什么、不该做什么，能够有效地建立透明政府，政府及其工作人员，能够按章行事，不敢胡作非为。

（四）审批“标准化”建设是政府“治理”的创新，行政审批“标准化”是规范行政权力审批和服务方式的有力举措。台州市的“标准化”建设，提供了一个可供借鉴的样本。台州市的行政审批“标准化”，规定了“权力要素的标准化”、“审批流程的标准化”、“裁量准则的标准化”、“服务方式的标准化”、“操作文本的标准化”等几个方面，非常细化，显得很完整、系统、细致、规范、严密和科学，并且有其它配套措施，一环扣一环，形成组合力量，审批服务速度整体全省最短，行政效率和透明度很高。

“标准化”建设，是“治理现代化、制度化、规范化”的体现。在缺乏标准化的前提下，行政审批的主观性、随意性、变动性大，行政审批过程存在较多的徇私情、设关卡的现象，存在各种“潜规则”，严重损害行政审批服务的稳定性和规范性。行政审批标准化有力地规范了行政审批权力。“标准化”建设，打造“善治”政府发挥了重要作用。这项改革试图“不留一个死角”、“不留空白点”，通过对行政审批的各项条件进行细化、梳理、公示，一方面压缩了寻租的空间和可能性，另一方面减少了公众与政府部门之间的信息不对称，有力地推动了透明政府、法治政府、责任政府、有限政府、服务政府和效能政府的建设。

作者系浙江台州市委党校行政管理教研室主任、副教授

责任编辑：卞吉赋