农地整理项目中农民受益支付与受损补偿

吴九兴　杨钢桥

摘要： 农地整理项目实施中农民的受益与受损研究对完善农地整理项目投资政策和补偿政策具有重要参考作用。以湖北省5个县区为例，利用农户问卷调查数据分析农地整理实施中农民受益类型及其支付意愿、农民受损类型及其受偿意愿。研究表明：农民的受益类型包括灌排水更方便、通行更便利、投劳收入、耕地质量提升、增加耕地面积等类型，前三者较显著，后两者不明显；农民受益后的支付意愿是，绝大多数受访农民愿意为受益而义务投工或出钱，但也有少数受访农民拒绝支付；即便农民意愿采取同种支付方式，但农民之间的支付额度仍存在差别。农民利益的受损类型主要包括耕地被占用、青苗损失、耕地质量降低、田块分割、塘堰被填、祖坟迁移、房屋拆迁等损失类型，前四者的发生比例很大，后三者的发生比例较小；农民利益受损后的受偿意愿是，100%的利益受损农民认为利益受损应获得补偿；不同的利益受损类型，农民期望的受偿方式存在较大差别；不同的利益受损方面，农民意愿接受的受偿额度存在较大差距。在调整和改进农地整理项目投资政策和补偿政策时，应以农民需求和农民意愿为导向，提高农地整理项目的农户满意度。

关键词：农地整理项目；农民利益；支付意愿；受偿意愿

中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0028-05

引言

农地整理是指在一定区域内，根据土地利用总体规划与土地整理专项规划，对田、水、路、林、村实行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产生活条件，增加有效耕地面积、提高土地利用率和产出率的活动[1]。在外国，农地整理被认为是改进土地耕作效益、控制土地景观侵蚀、处理保护自然和环境问题[24]、促使城市发展合理化和管理农村发展[57]的有效工具和措施。在我国，农地整理的功能主要包括增加耕地面积、提高耕地质量、改善生产条件、修复生态受损的土地和提高土地产出效益。特别是近些年我国农地整理取得了显著成绩，2001～2011年全国共增加耕地面积305.33万公顷，整理后农地生产成本平均降低5%～15%，参与农地整理的农民人均收入在“十一五”期间增加700余元[8]，新增耕地率为5%～8%，农田产出率提高10%～20%[9]。但也有研究认为，农地整理后项目区的总体生态效益是增加的，而景观格局指数和环境服务功能指数却有所下降[10]。张正峰和赵伟以北京市大兴区为例，研究农地整理的增产和增地效益，结果表明大兴区农地整理的资源经济效益相当可观。可见，我国农地整理对经济社会的整体影响为正向，即增加了社会整体福利[11]。吴九兴等则利用博弈论探讨了农村土地整治项目的收益分配问题，认为利益分配必须体现要素贡献、公平和效率原则[12]。从以上文献回顾可知，现有研究文献侧重于农地整理带给社会受益方面，忽视研究农地整理带给农户利益受损的方面。事实上，全面探讨农地整理项目对农户的影响应包括受益和受损两方面：一方面，若对农地整理中受损农民的补偿不到位，这些农民可能会产生抵触情绪，甚至会采取过激行动阻扰项目的实施；另一方面，有限的财政资金不能满足广大农民对农地整理项目的巨大需求。而分析农民在农地整理中的受益情况和支付意愿，不仅可以在一定程度上缓解目前农地整理的供需矛盾，还可以充分调动农民参与农地整理项目的积极性。本研究利用湖北省5个县区390份农户问卷调查数据，分析农地整理给农民带来的利益受益类型及其支付意愿、利益受损类型及其受偿意愿，为政府调整和改进农地整理项目的投资政策和补偿政策提供参考依据。

一、调查区与数据来源

近年来，湖北省农地整理事业取得了很大进展，2001～2011年共实施了900多个农地整理项目，其中约68.92%的项目集中在武汉城市圈。本研究以武汉城市圈为研究区域，最终选定武汉市江夏区、武汉市蔡甸区、咸宁市嘉鱼县、鄂州市鄂城区和鄂州市华容区7个农地整理项目区作为本研究的调查区域。项目区情况介绍可见吴九兴和杨钢桥[13]论文。

本研究农户问卷调查包括预调查和正式调查。2012年4月23日进行预调查，地点选择武汉市江夏区金口镇，采取面对面的封闭式问卷调查方法。根据预调查发现的问题，对预调查问卷进行修改完善得到正式问卷。2012年4月25日～4月28日进行正式调查，调查组14人先后到江夏区、嘉鱼县、鄂城区、华容区和蔡甸区开展调研，采用随机抽样调查方法，每个项目区发放问卷40～110份。据统计，正式调查共发放问卷407份，获得有效问卷390份，问卷有效率95.82%。其中，江夏区41份，蔡甸区89份，嘉鱼区43份，鄂城区108份，华容区109份。

二、农地整理项目农民利益受益及支付意愿

（一）农民利益的受益状况

对农民而言，农地整理可能带来的益处是多方面的，包括增加耕地面积、归并扩大田块、改善灌溉与排水、完善田间路网、改良生态与保护环境和增加农民的收入等等。有学者将农地整理的功效归纳成增加耕地面积，提高土地利用率；提高土地质量，提升土地产出；配套基础设施，改善生产条件；完善农田林网，改善生态环境；协调人地关系，促进社会和谐等5个方面[14]。在全国层面上，农地整理为我国新增耕地面积约26.6万公顷/年，提高土地产出率为10%～20%，使农业生产条件大有改善[15]。本课题组对7个农地整理项目区的390个农户进行问卷调查，得到农民对农地整理带来利益的感知。

农户调查结果显示：在受益感知层面，认为自身没有从农地整理中受益的农民占5.64%；认为自身在农地整理中受益的农民占94.36%，主要表现在田间灌排水、道路通行方面，分别占67.69%和77.18%；认为自家耕地质量变好的农民有49人，所占比例为12.56%；认为耕地面积增加的农民有14人，所占比例为3.59%；有66位受访农民表示参加过施工劳动并获得工资收入，占16.92%；认为其他方面受益的农民的比例为3.59%。在权利分享层面，农民对国家法律、政策赋予的权利享有情形如何？农户问卷调查发现，81.54%（318户）的受访农民认为自己享有了知情权，57.44%（224户）的受访农民认为自己享有了参与权，占33.08%（129户）的受访农民认为自己享有了表达权，14.62%（57户）的受访农民认为自己享有了监督权，10.00%（39户）的受访农民认为自己享有了评价权，0.77%（3户）的受访农民认为自己没有享有过任何权利。

（二）农民受益的支付意愿与支付方式

近些年，有学者对农地整理中农民的投工、投资行为作过一些探讨。王瑷玲等在山东省惠民县等8个县的调查表明，有32.00%的农民愿意义务投工，但没有农民表示愿意直接投资[16]；赵谦的调查研究显示，仅约20.30%的农民表示愿意“出钱”，占21.28%的农民表示愿意“义务投工”[17]。本课题组对湖北省5个县区7个农地整理项目区390份农户问卷调查结果显示，绝大多数的农民表示愿意为农地整理所带来的好处予以支付（投工、资金），所占比例为96.67%，其余的受访农民则拒绝支付，所占比例为3.33%。在愿意支付的377位受访农民当中，多数受访农民倾向于义务投工，所占比例为77.45%，少部分受访农民表示愿意出钱，以代替投工，所占比例为22.55%。

进一步考察可以发现，即使同样采取“义务投工”方式，农民之间仍存在投工量的差别。调查结果显示，愿意投入5～6天的受访农民有85人，所占比例为29.11%；愿意投入7～8天的受访农民有83人，所占比例为28.42%；愿意投入2天以下的受访农民有22人，所占比例为7.53%；愿意投入8天以上的受访农民也有35人，所占比例为11.99%。农民投工天数的概率函数符合正态分布，其中选择居于3～8天的农民占了总有效样本的80.48%，可见低投入意愿和高投入意愿的受访农民所占比例都较小。

农户调查结果显示，选择以“出钱”方式来支持农地整理的农民，在被询问“希望一次性为自家每亩耕地支付多少”时，其回答存在较大差异。其中：29.41%的农民选择60～90元的支付标准；22.35%的农民选择90～120元的支付标准；20.00%的农民选择30～60元的支付标准；选择30元及以下的支付标准的农民占18.82%；选择120～150元的农民仅占9.41%。可见，农地整理项目区内受益农民的支付意愿总体上较低。

三、农地整理项目农民利益受损及其受偿

（一）农民利益受损状况

在实践中，农地整理项目实施也会造成部分农民的利益受到损失，如耕地被占用、耕地质量降低、田块被分割、祖坟迁移、青苗损失、房屋拆迁、塘堰被填、宅基地减少等等，这都会直接影响到农地整理项目区农民对农地整理的态度。根据我国现有农地整理相关政策，农民能够获得的补偿主要包括祖坟迁移补偿、青苗损失补偿、房屋拆迁补偿，但补偿标准与农民的实际损失相差甚远，使得整理区的农民对农地整理项目的实施心存不满，甚至产生发起抵制或阻扰行为。

在390份有效样本中，仅有30位受访农民表示自身利益没有受到损害，有360位受访农民表示利益或多或少遭受过损失（见表1）。可见，虽然农地整理项目在整体上能给农民带来利益，但在项目实施过程中也确实存在不少农民利益遭受损失的情况。从农民利益受损类型来看，耕地被占用、青苗损失、耕地质量降低和田块分割四个主要方面，而祖坟被迁、房屋拆迁、塘堰被填等造成农民利益损失的比例较小。

（二）农民利益受损的受偿意愿与受偿额度

1.农民利益受损的受偿意愿。从农民利益受损后的受偿意愿看，100%的利益受损农户希望获得补偿。实际上，农户因农地整理项目实施而产生的利益损失受损大部分得不到补偿，少部分利益受损获得了补偿，但补偿标准偏低，农民对此意见很大。不同的利益受损类型，农民期望的受偿方式也存在差别（见表2）。

2.农民利益受损的受偿额度。不同的利益受损类型，农民意愿接受的补偿额度存在差异。一部分农民可以接受的低标准补偿，而另一部分则要求高标准补偿（见表3）。

四、结论与启示

本研究利用湖北省5个县区390份农户问卷调查数据，分析了农地整理项目实施中的农民受益类型与支付意愿、农民受损类型与受偿额度，主要有如下研究结论：

1.农地整理项目实施中农民受益主要体现在灌排水更方便、通行更便利、投劳工资收入，但耕地质量提升、耕地面积增加两个方面受益不明显，还有部分受访农民表示没有受益。

2.从受益农民的支付意愿来看，绝大多数受益农民表示愿意为受益而义务投工或出钱，只有少数受访农民不愿意支付。在支付额度方面，愿意采取同种支付方式的受益农民的具体支付额度仍存在差异，整体看来支付额度的概率函数服从正态分布。

3.农地整理项目实施中农民利益受损主要表现在：耕地被占用、青苗损失、耕地质量降低、田块分割等4个方面，其发生概率很大；而塘堰被填、祖坟迁移、房屋拆迁等造成农民利益损失的比重较小。

4.从农民利益受损的受偿意愿看，100%的利益受损农民期望获得补偿。不同的利益受损方面，农民愿意接受的受偿方式存在差异。不同的利益受损方面，农民愿意接受的受偿额度差别较大。农民利益实际的补偿金额和受偿意愿额度存在很大差距。

据以上研究结论得到如下政策启示：

1.因地制宜地开展农地整理，确保农地整理项目实施给农民带来更多收益，充分调动农民参与农地整理项目的积极性。

2.可考虑在充分尊重农民意愿的基础上，以农民需求为导向，采取模拟市场的方法确定农民参与农地整理项目投资的项目和方向，鼓励农民在农地整理中投工和投资，解决当前农地整理项目供给不能满足农民需求的矛盾。

3.须重视和关注农地整理项目实施可能给农民带来的负面影响或利益受损。一是要采取有效措施尽可能减少农民遭受的利益损失，二是要创新农地整理项目实施中农户利益损失的补偿机制。针对耕地被占用、耕地质量降低、田块分割等利益损失方面，受益主体集合应给予农户公平合理补偿。

本研究存在以下不足，没有对农民受益类型作短期受益和长期受益之分，也没有对农地整理项目可能造成农民的利益受损没有区分暂时性的利益受损和长期的利益受损。

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