现代城市管理之痛：城管和小商贩矛盾探析

贾玉娇

(吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012)

一、小商贩何时成为问题群体

小商贩又称流动商贩或摊贩，是个体商业的一种。在《辞海》中，它的解释为“固定或流动设摊从事商品买卖或修理、服务的个体劳动者”。小商贩的发展历史久远，与城市密不可分。如果对“城市”进行辞源学上的考察，就会发现它是由象征空间的“城”和表征交易的“市”两部分构成。因此，以“贩夫走卒”为代表的小商贩成为早期城市发展的核心内容，它意味着城市的产生和繁荣。自新中国成立以来，小商贩在经历单位社会时期的社会重构后，从上个世纪70年代中后期起迅速发展。总的说来，现代小商贩群体的形成离不开两个重要的社会背景：一是中国经济体制转型背景下的社会结构变迁。市场经济体制的确立重新“激活”了那些在单位社会期间“被取消”的阶层。同时，在市场经济条件下，人们的消费需求和欲望变得日趋强烈，市场交易行为获得极大发展，由此导致个体经营者的数量大量增多，小商贩群体迅速形成。二是在城市化进程日益深入的背景下，数量庞大的城市周边人口被卷入城市化进程。然而，在他们获得城市身份的同时却没有获得相应的城市认同和支持，因而流动商贩成为那些处于城市边缘人口的理性选择。

应当说，在现代城市发展之初，小商贩和其他城市群体一样，被赋予了合法的存在地位。他们流动在城市空间中谋求生计，成为城市多样化社会生态系统中的一部分。换言之，在城市化发展早期，小商贩处于包容度较高的社会环境中。然而，随着现代城市发展水平的不断提高，城市规模的日益扩大，以及与国际化大都市接轨的趋势日益增强，中国城市市容市貌建设开始全面铺开。与此同时，小商贩的“非法”形象也被逐渐建构起来。客观地讲，小商贩所具有的无证经营且占据公共空间等特征本身就意味着这一群体必将成为法制社会中被取缔的对象。然而，问题的关键在于以何种形式取缔，是强硬地将其扫清，还是对其进行有效的治理，以促使小商贩向适应现代城市发展的方向转型?从中国城市管理的规章制度上看，我们显然选择了前一种非常不明智的做法，即无视小商贩所具有的正向功能和积极意义，不断放大他们所带来的交通堵滞、破坏城市环境、影响居民生活和扰乱正常市场经济秩序等消极影响。小商贩这一伴随城市发展千余年的职业群体开始与现代城市文明格格不入。这到底是现代城市发展的进步还是倒退?为何我国在向西方学习先进的城市建设经验的同时，却看不到他们城市建设和管理中人性化的一面?

从政府早期对待小商贩的举措上看，手段要温和得多。具体说来，政府试图用“诏安”的形式将小商贩收编为合法经营者。所谓“诏安”就是将“马路市场”搬移到地点固定的菜市场中。按理说，经营环境的优化本该得到小商贩们的拥护，但是事与愿违，数量众多的小商贩宁愿选择继续过着风餐露宿、漂泊不定的生活，也不愿进入政府搭建的市场中。之所以如此，并非是小商贩本意，而是因为这一转化成本的沉重。在笔者进行的调查中，绝大多数的受访商贩均指出，“进屋(政府规划的菜市场)是挺好，但是我们这是小本买卖，扣了摊位费、卫生费、管理费，还能剩啥了?”由此可见，小商贩处于现代城市规划与管理制度建设的盲区，政府缺少对这一群体的深入认识。

二、城管和小商贩的处境分析

近几年，关于城管和小商贩矛盾的报道时常见于各大新闻媒体。小商贩这一日常生活中原本平凡的人群，成为了现代城市发展背景下的焦点人群。从2010年以来，小商贩和城管之间不时上演了一出出爱恨纠缠，剪不断、理还乱，甚至惊心动魄的剧情。从城管与小商贩之间的猫鼠游戏，到流动商贩“死而复生”、“下跪”、“被打”，到城管上演“无间道”、“眼神执法”，再到城管殉职和小商贩丧命。小商贩的谋生经历逐渐从一场饱含泪水的辛酸史，演变成为一场充满血腥的暴力史。在此过程中，城管成为众矢之的，“暴力执法”、“野蛮执法”不绝于耳。然而，问题果然如人们所想的那般简单吗?换言之，城管执法方式的改变能成为二者矛盾消解的有效途径吗?随着现代城市管理水平的日益提高，笔者发现二者矛盾非但未能得到纾解，反而出现小商贩“逆袭”城管的病态情形。在既有的“政策良方”下，久治不愈的城管和小商贩矛盾成为现代城市管理的痛处。

那么问题到底出在哪里呢?带着这一问题笔者分别对小商贩和城管进行了调查，深刻体会到了二者的艰难处境。首先，小商贩作为现代城市底层的代表，他们的生计维持很少得到政府的重视。随着现代城市建设和管理理念的转型，这部分群体成为与现代城市文明不和谐内容的代名词。在与C市G区城管人员座谈的过程中，笔者了解到小商贩和大车带进城的泥、建筑施工垃圾、露天烧烤、门市门脸混乱等城市丑陋现象贴上了同样的标签，即都是被取缔或消除的对象。然而，与那些破坏城市美好环境的事物不同，小商贩是有思维能力和行动能力的个体，他们之所以在诸多生计形式中选择从事流动商贩，最主要的原因是既有制度与结构对于他们来说是可行的。根据调查结果，笔者将小商贩分为两类，一部分小商贩自愿从事这一行业，另外大部分小商贩是被迫从事的。对于后者而言，如果在外部支持资源足够充足的条件下，他们愿意转行而从事其他职业。

其次，与公众印象中强势、霸道的城管形象不同，在座谈中笔者深切感受到了城管队伍建设的新趋向。由于高学历人才的不断引入，政府城市管理方式的转变以及迫于媒体和公众的舆论压力，执法方式创新成为城管转型的应有之义。然而，执法新方式的屡次失败使城管人员多自称为“弱势群体”。在笔者看来，这里的“弱势”并非是指社会地位低下，而是真切反映出了城管夹在现代城市管理条例和小商贩之间的尴尬处境，真切反映出了城管处于“情”与“理”的两难选择中。正如一位城管所说，“如果我们不这样做(驱逐小商贩)，我们就会被开除。”

由此可见，现代城市管理陷入到了一个难以突破的困境中，即“城管”和“小商贩”利益的对峙与交锋，而这正是二者矛盾产生的根本症结。那么，这场“饭碗之争”是如何被制造出来的?其背后的制度与结构根源是什么呢?

三、城管和小商贩矛盾的制度原因分析

(一)薄弱社会保障制度下生计维持系统的脆弱

1988年世界环境和发展委员会首次提出可持续生计(sustainable livelihoods)这一概念。此后，随着国际组织及各国政府对贫困问题的日益关注，这一概念工具因凭借较强的诊治功能为各个政策制定主体提供分析与解决贫困问题的依据和方案，故而逐渐被应用到政策和发展计划制定的日程上来，成为发展型社会政策中的一个重要概念。简单地讲，可持续生计旨在通过建构一个支持系统使每一个社会成员在不影响其他社会成员谋生的前提下获取生计能力。①安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，罗敏等译，社会科学文献出版社2006年版，第76页。社会成员能够凭借该系统应对压力和重大打击，而且能够保持和提高自身的能力和资产。可持续生计框架揭示了一个理解弱势群体的模型，也指出了根除其弱势地位的潜在机会，阐释了人们如何利用大量的财产、权利和可能的策略来谋求生计的途径。总的说来，可持续生计框架的核心在于如何“改善社会弱势群体或底层群体所拥有的金融资本、物质资本和人力资本，从而逐渐改变其脆弱的生计维持系统”。由此可知，金融资本、物质资本和人力资本成为可持续生计维持系统的三大支柱，它们的累积情况直接关乎社会个体维持生计能力的高低。

如果我们依据小商贩的人力资本情况制作出一张关于他们行为能力的清单，并将其与现有的职业要求相对照，就会不难发现他们进入正规就业体系的能力很差。按照阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)的观点，社会中的个体只有具备必要的可行能力，才能从事那些对个体而言具有基本和重要社会价值的功能性活动。①阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社2002年版，第58页。换言之，可行能力是实现个体自由从事功能性活动的前提。由此可见，阿玛蒂亚·森揭示了“能力”的社会维度，阐释了社会制度和社会结构在个体后天能力发展过程中的重要意义。

社会保障制度作为公共资源供给的主要制度安排，它能够为个体进行金融资本、物质资本和人力资本积累提供外部的正式支持。因此，对个体而言，社会保障制度具有不可替代的重要意义。结合社会流动理论可知，社会保障水平的提高和覆盖范围的扩大会促使拥有不同资源禀赋的个体站在相对公平的起跑线上，从而增强社会底层群体的生计维持能力和向上流动的能力。然而，由于我国社会保障制度发展的时间尚短，制度尚未完善，还存在诸多弊端和问题，所以在满足城市底层群体生计维持能力方面的作用极为缺乏或非常有限，还未发挥出“增能”效应。

总的说来，小商贩社会保障的不足表现在教育、医疗、养老、住房、职业技能培训、职业介绍等诸多方面。通过调查笔者了解到，绝大多数小商贩的文化水平不高，为初中或高中毕业，而且多为中青年。当被问到他们是否接受过职业培训、职业介绍等社会服务和是否享有社会保障和社会救助等时，有将近9成的小商贩表示没有接受过任何组织举办的职业培训，没有参加任何的社会保障，以及没有接受过来自政府的任何援助。这不能不说与中国社会保障制度的顶层设计有着紧密关系。人们通常用“未富先老”来表述中国经济发展和人口结构之间的矛盾关系，其中“未富”是说中国的GDP总量虽然可观，但是分摊到每一个人身上就会少的可怜。“先老”是指与经济发展水平相比，中国人口结构出现了提前快速老化的现象。这一失衡现象作用于社会保障制度会加剧政府财政支出压力。因此，以强调个体权利和义务对等的社会保险作为社会保障制度体系的主体部分，成为中国社会保障制度可持续发展的现实抉择。这就决定了中国社会保障资源供给主要与个体的正规就业相挂钩，要求个体必须具备一定的缴费能力。然而，小商贩的月收入虽然较高，但是他们中的绝大多数人要负担整个家庭的开支，如子女教育、医疗以及买房等，仅有数量极少的小商贩是出于闲着没事做而从事此行业。所以对于大部分的小商贩而言，受自身能力不足与社会保障制度缺陷的双重影响，缺乏足够的参保能力和动力，导致参保情况非常不好，由此形成恶性循环，更加重了城市底层群体抵御风险能力的低下。

总之，建设和完善以小商贩为核心的可持续生计系统是非常必要的，尤其在国家社会保障负担越发沉重的背景下，这一框架极具发展意义。为此，政府应在深入比较欧洲和东亚社会保障模式的基础上，更加深入地认识社会保障制度，进一步思考在新的经济发展形势下，社会保障和经济发展之间的角色定位，创新社会保障理念，努力探索社会保障由收入补贴向增能、授能转型，由消费型福利制度向生产型/发展主义型福利制度转型的实践路径。具体说来，加大国家在教育、医疗、就业培训等方面的资源投入，形成公平的资源配置机制，并将公民的社会保障权用法律的形式固定下来，促使每一个公民都能够享受到同等的受教育机会，均等地享受医疗和职业技能培训等福利，从而提高社会底层群体从事功能性活动的能力。此外，不断完善和推广小额信贷政策，支持城市底层进行资产建设，使他们形成更加明确的发展预期，具备更多的人力资本，以及更积极的社会参与等，从而长久地改善其家庭的生活条件。

(二)现代城市发展理念下另类生计模式的取消

所谓另类生计模式是在借鉴另类发展模式②许宝强、汪晖选编：《发展的幻象》，中央编译出版社2000年版，第207页。这一表达方式的基础上，相对于主流生计模式而提出的。它具有两个特征，一个是生计维持方式不符合相关政策规定，但是又不能将所有违背政策法规的职业都称为“另类生计”，这也就是说，“另类生计”的另一个特征是生计维持模式必须符合社会个体的日常理性选择，是个体“生存性智慧”的行为表现。③邓正来：《生存性智慧模式——对中国市民社会研究既有理论模式的检视》，《吉林大学社会科学学报》2011年第2期。它体现出来的是日常生活中的人在宏观制度与个体实践的夹缝中所做出的现实抉择，反映出来的是国家权力覆盖下的个体抗争。

具体说来，另类生计模式的生成离不开两个重要的因素：一是另类生计模式选择者与主流生计维持系统之间存在的结构性障碍。与文化归因的底层观点不同，以阿玛蒂亚·森和威尔逊(William Julius Wilson)①威廉·朱利叶斯·威尔逊：《真正的穷人》，成伯清、鲍磊、张戌凡译，上海人民出版社2007年版，第35页。等学者为代表的结构性贫困观点指出个体由于难以融入主流社会系统而陷于贫困，并非是因为个体能力低下或缺少摆脱命运的主观能动性，而是因为个体能力获得或提高的制度途径缺失，以及造成此种后果的其他一些结构性因素，如产业结构升级和教育保障、职业培训不足综合作用下的就业者就业能力水平低下。此外，由于职业供求信息的不对称，就业格局的失衡和失序，导致摩擦性和结构性失业人数不断增多。在上述各种制度和结构性壁垒的制约下，这些低技能、低学历的劳动力选择从事小商贩就不难理解了。

第二个重要因素是市民的购买需求，而这与现代城市发展特点紧密相关。这是因为现代城市规划和管理都是为了迎合汽车社会的发展需求而进行的，所以普通市民在享受所谓现代城市文明的同时，也苦于日常生活的不便，以及不断扩大的城市规模所带来的生活成本不断加重。例如，城市居民要出门买菜可能要花上半天的时间，还要负担交通成本。此外，在城市贫富分化严重的背景下，由庞大的底层群体生成一个巨大的低端市场。所以灵活、机动的小商贩及其销售的低价商品正好契合了部分城市居民的日常生活需求。总之，正是在主流就业体系所产成的排斥效应和城市居民需求所生成的催生效应的联合作用下，小商贩这一另类生计模式得以确立，并经久不衰。

然而，伴随现代城市的发展，“另类生计”更具另类性，换言之，其遭到的驱逐力度更加强烈。正如孙立平教授所指出的中国城市在变得越来越整齐划一、越来越美观的同时，也开始朝向区隔化和社会生态系统单一化的方向发展。②孙立平：《走向积极的社会管理》，《社会学研究》2011年第2期。城市空间的排斥性不断增强，一些群体生存空间的合法性正在消解，社会生态系统遭受到了严重破坏。其结果必然导致社会生态失衡，引发社会不稳定。因此，他主张城市管理应该加强社会生态系统建设，将城市建成适合各种人群生活的、多样化的空间。此外，还有学者提出“谁的城市”和“为谁保卫城市”的质疑，指出现代城市正在向为特定社会阶层提供舒适生活的空间转变，而以小商贩为代表的城市底层群体的生存空间正在不断遭到侵蚀，变得局促。

的确，在现代城市管理下，我们的城市变得整洁了，马路变得宽敞了，环境变得宜人了，但是“城市”对于人的本真意义正在淡化。我们生活于其中的城市更像是一个景点，一个向世界证明中国现代化发展成就的标志。换言之，中国城市过于偏重代表现代文明的硬件部分的建设，如宽敞的街道、高耸的大楼、繁荣的商业圈、大型一体化的商业中心；不断追求汽车社会对速度的要求，消费社会对消费空间和文化的打造，房地产市场对财富的渴望，而忽视了城市人文环境和宜居空间的建设，而这才是城市发展的价值归宿。

四、城管和小商贩矛盾的结构原因分析

城管和小商贩矛盾的背后还有着更为深层的结构性原因。具体说来，可以归纳为以下三个方面：

(一)社会阶层结构的失衡

在经历改革开放初期资源普惠的阶段之后，从上个世纪90年代起，中国的贫富分化程度不断扩大，财富和资源越来越向上集中，社会阶层结构发生剧烈变迁。“倒丁字型”、“金字塔型”、“沙漏型”等表述纷纷出现，它们的共同之处在于均揭示出了中国社会阶层结构的失衡。资源和财富在不同群体之间的不均衡分布所产生的影响是广泛且深远的。

它对城市发展的影响集中表现在以下两个方面：

一是影响城市群体消费行为和生活方式。在消费社会的背景下，相对于中国的农村而言，贫富分化对城市人口的影响更为显著。这突出地表现在不同城市人群持有的消费符号，如消费的场所、水平和意义等差异悬殊。所以，在将大城市打造成白领等中高端消费群体活动空间的同时，还有数量庞大的城市底层群体游离在外。其中，下岗工人、进城务工人员，以及老弱孤寡和残疾人士等成为城市底层群体的主体。他们的生活较为贫困，对低端商品具有很大的依赖性。此外，由前文分析可知，由于城市底层人群所能获得的来自政府、社会和家庭其他成员的支持不足，所以他们为了维持生计而选择成为高利润、高风险的小商贩。

二是影响城市群体生存空间分布，出现既得利益群体挤占城市底层群体生存空间的现象。资源和财富的不均衡分配投射到城市空间中，就会形成“挤占”和“区隔”等失衡的空间分布特征。例如，以各种噱头作为宣传亮点的商业小区林立，瓦解了单位社会时期不同社会群体聚居的空间分布模式。在将城市分割成一块块被贴上不同身份标签的封闭空间的同时，将城市底层群体挤出城市中的黄金地段，而迫使其聚居于环境较差的城市周边地区，由此导致城市底层人群的贫困问题变得更加严重。如果从不同阶层群体居住空间的角度来考察现代城市变迁，就会发现城市底层群体的生存和活动空间在不断缩小，并不断趋于边缘化。基于此，有学者揭示出了空间中所蕴含的权力关系。

这种对城市底层人群生计维持系统产生巨大破坏作用的空间变革已经在农村出现，例如为集约土地，很多农民“被上楼”，这在改变农民生活方式、习惯的同时，还增大了他们的生活成本。更重要的是，对农民的生计维持体系产生深刻影响。

(二)劳动力供需结构失衡

这主要表现在随着城市化进程的推进，大量低端的劳动力涌向城市劳动力市场。从中国三大产业的劳动力偏离值来看，虽然第三产业的劳动力偏离值不大，但这并不能表明第三产业中的劳动力供需关系是相对和谐的。如果结合其他两个产业的劳动力偏离值就会发现，这恰恰暴露出了第三产业发展水平的滞后、不充分。由此导致它对劳动力的吸纳呈近乎饱和的状态。同时，继续推进产业结构调整和升级的第二产业，虽然有着较大的劳动力需求，但是由于用工条件高，使得大量低端的城市劳动力难以进入。因此，在劳动力供需错配的情况下，城市中的闲散劳动力数量不断增多。

随着中国城市化进程的继续加快，还会有更多的农村人口源源不断地涌入城市，从而导致低端劳动力数量还会持续增多。根据《中国城市发展报告(2001—2002)》预测，到2052年中国的城市化率要达到76%以上，因此从现在开始，中国每年将有1200万农民转化为城市人口，这必然对中国的产业结构和劳动力结构的优化提出严峻挑战。如果从现在起中国不持续提高人力资本的投入水平，未来必然导致城市劳动力供需矛盾更加紧张。在这个过程中，有多少人会成为小商贩不得而知，但是即使其中的少数人加入小商贩队伍，也都意味着未来中国必然存在一个庞大的小商贩群体。由此可见，劳动力供需结构越失衡，矛盾越突出，潜在的小商贩队伍就会越壮大。

(三)国家和社会关系失衡

在中国强国家、弱社会的传统下，“社会”始终是被覆盖在“国家”的控制之下的。这对于刚刚结束一盘散沙式的晚清社会危机而又国情复杂且矛盾丛生的中国而言，具有保持政治和社会稳定的积极意义。正是凭借单位社会时期高度统一、集中的国家控制体制，才完成了新中国发展之初的资本积累，奠定了今天中国发展的基石。随着社会转型大门的开启，中国社会的方方面面均发生了巨大而深刻的变革。就国家和社会的关系而言，传统的关系模式受到严峻挑战。这主要是由于市场经济的发展带来社会的“未意图扩展”。因此，市民社会、治理理论、法团主义等理论范式纷纷引入中国，试图为建立新的国家和社会关系的解释和建构模型提供理论资源。然而，笔者认为这些理论范式似乎提供的是一幅未来中国国家—社会关系格局的蓝图，在相当长的一段时期内，中国国家仍旧发挥主导和关键的作用。

从目前中国国家和社会关系情况来看，国家的控制力依旧很强，社会组织自治能力的养成缺少有效的制度支持。换言之，面对日益增长的社会发育的内在需求，国家尚未找到恰当的管理模式，由此导致现阶段中国国家和社会关系的失衡。在此背景下，小商贩之间难以建立横向联接，生成公共性，进而自发形成具有一定自治能力的社会组织。同时，国家也缺少对小商贩这一次级群体进行组织建设。

应当说，在一定的制度约定下，社会个体以社会组织为单位和政府进行对话是进行利益表达的有效途径。从国外治理小商贩的经验来看，政府通常鼓励建设小商贩组织。这在增强他们维权能力的同时，也有助于推动这一群体自我管理机制的逐步形成。相比之下，中国小商贩的声音难以集中传达到政府的决策机构中，从而对政策制定产生影响。此外，其他有效的、畅通的利益传输制度的缺失也是导致小商贩群体暴力抗争或“被表达”的主要原因。值得一提的是，由于对媒体缺少监管，部分媒体为吸引观众的眼球、增加点击率、追求利益最大化，往往不能对此给予真实、客观的报道。由此导致城管形象的妖魔化，以及小商贩利用公共舆论造成的刻板化弱势形象而逆袭城管的畸形抗争，进而增大政府治理难度。

五、创新社会治理体制，化解城管和小商贩矛盾

我国虽然已在社会矛盾化解的政策取向、体制安排、治理路径、解决渠道等多方面积累了丰富的经验，但当前社会矛盾的消解仍面临诸多挑战。①童潇：《转型加速期的社会矛盾与社会管理创新：经验、挑战与政策调整》，《山东社会科学》2013年第5期。为达到标本兼治的治理效果，应逐步形成政府主导、流动商贩自治和公众参与监督的治理模式，构建多元化商贩治理主体的合作机制，不断完善现代城市治理理念，建设具有包容性的现代化城市。

(一)完善现代城市管理理念，实施分类差别化管理

政府在制定相关政策时应坚持以人为本的理念，关注弱势群体的状况，逐步实现流动商贩经营的合法化、常态化。针对流动商贩组成的复杂性，实施分类差别化管理。对于那些乐于从事该职业的流动商贩，政府应当尊重他们的主观意愿，致力于帮助流动商贩改善经营环境、提高销售商品的质量、实现依法经营。针对那些渴望摆脱流动商贩身份的群体，政府应加强劳动技能培训，帮助他们获得必要的劳动技能，增强其在劳动力市场的竞争力，促进他们正规就业。

(二)构建公民参与平台，加强第三方监督机制建设

社会治理格局的建成需要转变观念，意识到不是事无巨细、一管到底，而是有进有退、有所为有所不为；不是自上而下单向的，而是上下双向互动的。②鲁鹏：《论政治现代化视阈中的社会管理创新》，《山东社会科学》2012年第3期。现代城市治理格局的健全离不开社会公众与社会组织的参与。社会组织建设与管理，是当前社会管理创新的着力点和重要突破口，也是社会良性运行和协调发展的重要外部条件，是社会发展和公民权利的客观需要。③谭日辉：《社会组织发展的深层困境及其对策研究》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第1期。在治理流动商贩问题的过程中，没有利益相关者的积极参与是难以接近善治的。所以，应建立完善的社会监督系统与公民参与治理平台。组织消费者代表作为第三方，对流动商贩的经营活动和城管的执法行为进行监督，从而有效化解“城管—流动商贩”二元治理结构易于产生对抗矛盾的问题，即将“第三方”作为城管和流动商贩矛盾关系的“缓冲器”和“减压阀”，从而最大程度降低城管执法难度。

(三)加强流动商贩的自治组织建设，创新矛盾化解机制

多元化的经济社会形态为我国的经济和社会发展注入了生机和活力，这在给既有的社会管理制度提出挑战的同时，也带来了新的发展机遇。④钱宁：《论政府、企业和社会组织在构建和谐劳动关系中的地位与作用》，《山东社会科学》2013年第10期。在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制”。因此，创新流动商贩自治组织建设成为有效化解城管和流动商贩矛盾的重要举措。从世界其他国家的治理经验来看，多采取流动商贩自治的做法，形成流动商贩—商贩组织—政府的三级结构，从而有效化解处于“原子化”状态流动商贩的治理难题。一方面，流动商贩自治组织具有自我管理和约束的作用。借鉴历史久远的行会制度，建构流动商贩行业的自律制度和职业道德；另一方面，流动商贩的自治组织还能够起到代表和协调的作用，即作为流动商贩的代表，向上表达他们的利益诉求，同时向下传达国家的政策法规，协调政府和流动商贩之间的关系。此外，加强对流动商贩自治组织的引导和规范，促进其健康、良性发展。

(四)完善社会保障制度，建构城市底层群体的可持续生计系统

基于人文立场并结合社会投资的观点可知，社会保障制度是通过保障人力资本的再生产，从而促进个体拥有就业和从事“功能性活动”能力的制度安排。为促进以流动商贩为代表的城市底层群体具有应对生活风险的能力，可从以下几个方面着手进行制度完善。一是建立流动商贩的利益表达机制，增强他们维护生存权的能力。二是降低工商税收门槛，发展小额信贷，以及调整不合理的城市管理政策，赋予流动商贩群体一定的经济资本，同时加大对非法流动经营的打击。三是加大政府公共投资力度，加强以满足城市底层群体就业需求的职业介绍中介建设，赋予流动商贩必需的社会资本。四是通过教育、培训等方式增强流动商贩的人力资本。此外，保障流动商贩子女接受教育的机会，确保其顺利完成学业，从而增强他们向上流动的资本与能力，避免贫困和福利依赖的代际传递。