财政科技投入绩效管理研究

张 辉 常林朝 项 勇

（河南省生产力促进中心，河南 郑州 450001）

1 研究背景

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》（以下简称《决定》）提出，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。 为贯彻《决定》精神，国务院下发了 《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11 号）（以下简称《意见》）提出，明确科研项目、资金管理和执行各方的职责，优化管理流程，建立健全决策、执行、评价相对分开、互相监督的运行机制，提高管理的科学化、规范化、精细化水平。

财政科技投入的快速增长为科技创新提供了重要保障和有力支持，但也存在项目安排分散重复、管理不够科学透明、资金使用效益亟待提高等突出问题， 科技经费的使用和效果越来越引起社会公众的关注。《意见》要求我们，通过对科技活动进行科学分类，在充分尊重各类科技活动规律的前提下，将科技评估手段与财政资金合规性监管有机结合起来，形成既各有所侧重，又统一、完整、开放的财政科技投入绩效管理工作体系。

2 科技活动分类

科技活动的范围主要包括：（1）科技政策的研究、制定；（2）科技计划的编制和执行；（3）科技项目的立项、实施、验收；（4）科技机构的创新能力；（5）科技成果转化；（6）区域或产业科技进步；（7）企业和其它社会组织的科技投资行为；（8）科技人才资源开发；（9）其他与科技工作有关的活动。

3 科技项目分类

科技项目是科技活动的重要载体，有以下几种分类。

3.1 按投入来源划分

（1）财政投入的科技计划项目。 （2）企业、其它社会组织实施的自选项目。

3.2 按项目属性划分

（1）自然科学项目：基础研究、应用研究和开发研究项目。（2）社会科学项目：归口科技部门管理的社会科学项目也叫软科学研究项目。

3.3 按目标导向划分

（1）基础前沿科研项目：立足原始创新，突出创新导向。 （2）公益性科研项目： 重点解决制约公益性行业发展的重大科技问题，强化需求导向和应用导向。（3）市场导向类项目：突出企业主体，企业以市场需求为中心，解决企业发展的重大科技问题，鼓励产学研协同攻关。 （4）重大项目：事关国家战略需求和长远发展，突出国家目标导向。

4 财政科技投入绩效管理框架

《意见》提出，建立各类科技计划（专项、基金等）的绩效评估、动态调整和终止机制。

图1 绩效管理框架体系

财政科技投入绩效评估的基础是建立绩效管理机制，就是制定明确的绩效目标，建立规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度及效果进行评价， 实现绩效管理与预算编制、执行、监督有机结合。

4.1 监管主体

科技部门、财政部门、人大、审计机关、社会公众等均拥有对财政科技投入监督的权力， 项目承担单位作为资金使用部门则必须履行对本单位资金使用进行监管的义务。

4.1.1 科技管理部门

可以在科技管理部门下设置一个独立的科技经费监管中心，中心负责人由人大任免。 科技经费监管中心直接负责对财政科技经费进行全过程监管， 并定期将监督结果向人大和社会公众公布。

4.1.2 项目承担单位

科技项目承担单位负责对本单位财政科技经费使用的日常管理和监督，建立和完善内部控制制度和会计规章制度，必要时可在科研单位建立监事会制度。

4.1.3 预算监督管理部门

财政部门和人大作为财政科技投入的宏观管理部门，可以定期聘请社会中介机构对财政科技经费的分配、 使用以及验收进行评估或审计，从宏观上对财政科技经费使用进行管理。

审计部门根据需要对重大项目或风险投资项目的财政科技经费进行审计。

4.1.4 外部监督

除涉及国家机密外，财政部门、人大、审计部门等的监督结果应实现信息共享，向社会公众公开。 社会公众通过相关部门公布的监管信息和各部门建立的公众沟通机制， 对财政科技经费的全过程进行外部监督。

4.2 财政科技投入绩效管理体系构成要素

4.2.1 绩效目标管理

科技部门申请预算时，要按要求申报绩效目标。 绩效目标应当包括预期产出、 预期效果、 服务对象或项目受益人满意程度、达到预期产出所需要的成本资源，以及衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标等，主要是产出指标、成效指标和效率指标。 绩效目标应明确、相对具体、可衡量，并在一定时期可实现。 绩效目标分为总体目标和阶段目标，阶段目标必须结合项目实施分年度、分阶段进一步细化和量化。

4.2.2 资金流管理

依据绩效目标安排财政性资金，并按照财政支出管理的规定进行财务管理、审计等，对所有财政资金运动过程、所有财政收支执行和决策机构以及所有财政资金进行监督。

4.2.3 跟踪监控

财政部门和科技部门要对绩效信息适时进行跟踪监控，重点监控是否符合预算批复时确定的绩效目标， 发现预算支出绩效运行与原定绩效目标发生偏离时，及时采取措施予以纠正。

4.2.4 绩效监督

将绩效管理目标、规划、结果等合理公开，接受公众、媒体、监察部门的监督，增加预算的透明度。

4.2.5 科技评估

科技项目评估是科技投入绩效管理的基础，是指由科技评估机构根据委托方明确的目的，遵循一定的原则、程序和标准，运用科学、可行的方法对科技政策、科技计划、科技项目、科技成果、科技发展领域、科技机构、科技人员以及与科技活动有关的行为所进行的专业化咨询和评判活动。

为兼顾统一性和多样性，从项目的进展阶段、项目目标导向两个维度进行科技评估分类，确定相应的评估重点。

表1 按二维度定位分类的科技项目评估重点

4.2.6 绩效管理信息的应用

绩效管理信息能够精确、合理、科学地反映出科技投入的成本、产出、效率和效果，用于对增量科技经费预算合理调配，而不是简单的科技经费增减。 绩效同政策、财务和法律要求一样，是科技经费预算分配过程的一个组成部分。

目前国内的做法多是一些“软”激励措施，例如，通过公布绩效评价结果排名，迫使部门领导重视绩效评价和管理工作。

5 研究结论

财政科技投入绩效管理不但要检查科技活动的合规性，揭示违法违纪行为， 还要采用科技评估手段对科技支出的成绩和取得的效益状况进行评价。 科技管理部门主要采用科技评估手段对科技活动进行管理和评价，监管工作体系相对封闭。

寄希望于科技部门和项目单位的自我监督，绩效管理很容易被异化为部门内部控制预算支出的工具， 而忽视了绩效管理提高公共服务效果的真正目的。 而财政部门、人大、审计部门等容易受到传统预算管理模式的惯性影响， 走向加强支出控制的老路。

建议各方应建立互通有无的协调机制，在界定清楚其职责范围和充分尊重科技活动规律的前提下， 对科技活动进行科学分类，将科技评估与财政资金监督有机结合起来，形成统一、完整、开放的财政科技投入绩效管理工作体系。

[1]国务院.国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见（国发〔2014〕11 号）[Z].2014-03-03.

[2]科技部.关于改进科学技术评价工作的决定（国科发基字[2003]142 号）[Z].2013-05-07.

[3]项勇.财政支出绩效管理框架体系研究[J].河南财政税务高等专科学校学报，2010，24（03）：1-5.

[4]财政部.预算绩效管理工作规划（2012-2015年）（财预〔2012〕396 号）[Z].2012-09-21.

[5]科技部.关于印发《科技评估管理暂行办法》的通知（国科发计字〔2000〕588 号）[Z].2000-12-28.