香港职业教育财政支持机制及启示

张文玉

摘   要：从20世纪50年代联合国的禁运政策催生香港发展职业教育的需求以来，香港职业教育已经走过60多年的历程，逐渐形成了比较完善的机制。特别是在对职业教育的财政保障方面，香港建立了高效的财政保障机制。文章在对香港的职业教育财政保障机制进行介绍的基础上，提出了香港职业教育财政保障对内地职业教育发展的借鉴与启示。

关键词：香港;职业教育;财政保障机制

一、香港职业教育概况

香港职业教育的发展始于1950年。朝鲜战争爆发后，联合国在美国的操纵下对香港实施禁运，使得香港的转口贸易一落千丈，从而迫使香港从单纯的转口贸易向制造业转移，催生了香港发展职业教育的需求，一些职业训练班和具有职业教育性质的工业学校开始出现。70年代初期，石油危机使得香港经济面临新的困难，香港政府开始实施经济多元化战略，从劳动密集型经济向技术密集型经济转移。为了适应经济转型对职业技能人才的需求，香港政府开设了一批工业中学和职业先修中学进行初等和中等职业教育，并先后开设了7所工业学院进行高等职业教育。与此同时，一些行业也开始建立学校，培养业内所需的技能人才，如服务于建造业议会的建造业议会训练学院（Construction Industry Council Training Academy，CICTA），服务于香港纺织业、制衣业的制衣业训练局（Clothing Industry Training Authority，CITA）等。1982年，香港政府根据《职业训练局条例》成立职业训练局（Vocational Training Council，VTC，简称职训局），统筹负责原来由“教育署”和“劳工署”分担的职业教育和技术训练工作。1992年，根据《雇员再培训条例》，香港政府又成立了雇员再培训局（Employees Retraining Board，ERB），通过统筹、拨款、监察等方式，委任培训机构提供培训课程及服务。

目前，香港施行的是小学6年、初高中各3年和大学4年的16年学制。在普职分流方面施行的是初中后和高中后二级分流体制，即学生可以选择在初中毕业或高中毕业（或者高一高二辍学）后接受职业教育。职业教育的课程根据上课形式的不同，可以分为全日制课程和兼读制课程;根据课程类型的不同，可以分为证书课程和文凭课程（证书课程的修业年限一般在1年以下，文凭课程的修业年限一般在1年以上）;根据招收学生的不同，可分为技工级课程、技术员级课程和高级技术员级课程（前两种课程要求报考学生需初三毕业，属于中等职业技术教育;后一种则要求报考学生需高中毕业，属于高等职业技术教育）。

表1列出了2007年至2012年香港职业教育和普通教育的招生情况。从表中数据可以看出，香港每年职业教育的招生人数和普通教育招生人数大体相当。

需要指出三点注意事项。首先，与内地不同，香港的职业教育并非普通教育的对等物，职业教育院校不只是接收应届毕业生，同时也向在职人员、失业人员和其他有职业教育需求的人员开放。其次，香港职业院校的全日制课程与内地的全日制课程概念不一样，短期培训但全天上课的也称作全日制，兼读制则是指上午、下午或者晚间（夜校）在校学习。最后，2008年起香港开始实施12年免费教育，学生基本都会完成初高中阶段的学业，很少有人在初中后选择职业教育。因此，香港的职业教育虽有初中后和高中后二级分流体制，但主要的分流是在高中后进行。

二、香港职业教育的办学体制

香港职业教育包括职前培训和在职培训。培训对象包括初高中毕业生、离校青少年、在职人员、失业人员和待业人员。为满足培训对象的不同需求，香港形成了一个多元化的职业教育办学体制。大体来讲，香港的职业教育学校主要有两类：具有半官方背景的职训局学校和依托社会力量举办的学校。

（一）职训局学校

香港政府并不直接举办职业教育学校，而是以提供资金资助职训局的方式间接举办职业教育学校。职训局并非香港教育局的附属机构，而是一个独立的法人实体。职训局理事会下设5个功能委员会、21个行业训练委员会及5个跨行业的一般委员会。其中，各行业训练委员会负责招募各行业代表成为其委员，并就各行业的人才培训需求和培训计划向职训局提供建议;跨行业的一般委员会则就跨行业的培训事宜提出建议。

根据职训局与教育局签署的《行政备忘录》，职训局接受教育局的拨款，并用此拨款推动双方商定的职业服务承诺和职业培训目标的实现。职训局兼具咨询与执行的双重职能。《职业训练局条例》规定，职训局的咨询职能既包括向行政长官就职业教育提供咨询意见，也包括向其他团体、利害关系人提供职业教育咨询;执行职能既包括举办和维持政府指派给职训局的技能训练中心，也包括设立、举办和维持科技学院、工业学院、工业训练中心及技能训练中心。

目前，职训局是香港最具规模的专业教育培训及发展机构，每年为约25万名学生提供全面的职前和在职训练。职训局下辖香港高等科技教育学院、香港专业教育学院、香港知专设计学院、卓越培训发展中心、青年学院等13所职业教育院校（其中多为私立），为离校生和在职人士提供初三以上到学士学位的全日制和兼读制职业教育课程。职训局具有很高的自主权，可以自行决定招生、课程结构及发展等事宜。根据《香港统计年刊（2013年版）》的统计，近年来职训局每年全日制课程的招生人数约4万人左右，兼读制招生人数约1.3万人左右。

（二）社会力量办学

香港由行业、企业、社会团体、个人等社会力量举办的职业教育学校数量众多，根据《香港统计年刊（2013年版）》的统计，全港依托社会力量创办的职业学校（日校、日暨夜校和夜校）大大小小有2500多所。就行业办学来说，除了上文提到的建造业议会和制衣业训练局之外，还有香港旅游业议会、香港机电业工会联合会、香港仓库运输物流员工协会等都开展职业教育与培训。所开设的课程有的是行业自发举办和提供的面向学员的自费课程，有的是雇员再培训局框架下的资助课程。在香港，由社会力量进行的职业教育每年招生规模在20万人次以上②，是香港职业教育的主体。

三、香港职业教育的财政支持机制

香港政府一直非常重视对职业教育的投入。2008年，曾荫权在施政报告中宣布，自2008年起，免除公营高中学生学费，并全额资助职训局全日制课程学生的学费③。目前，在职业教育的财政支持方面，香港政府主要采用了两种拨款方式，即非竞争性拨款和竞争性拨款。

（一）非竞争性拨款④

非竞争性拨款是香港政府为了补助职训局开办课程所需经费而采用的经费保障方式。教育局每年根据预算安排将经费拨付给职训局，并由职训局在其下属学校中统筹支配。拨款机制由教育局和职训局共同商定，拨款内容包括经常性拨款和非经常性拨款。

1.经常性拨款

经常性拨款以全年整笔补助金的形式发放，供职训局调拨用于员工支出（包括员工薪酬、津贴、退休计划供款、酬金与人事有关的开支）和其他营运支出（包括教材、家具及设备、租金及差饷等开支）。职训局在经常性开支的使用方面拥有自主权，可酌情使用经常性拨款支付非经常开支，款额不设上限，但不得超过经常性拨款总额。经常性拨款设有现金支出限额，职训局全年支出不得超过总额限制。对于职训局每年的盈余资金，在2000年以前，政府会要求职训局全额返还（通常用于抵消下个财政年度政府拨给职训局的经常资助金款额）。2000年后，为给职训局更多的自主权以激发其创新精神和提高回应社会对职业教育需求的灵活性，政府规定职训局可保留全年整笔拨款中所节省的资金作为储备资金，但储备资金不得超过该财政年度整笔拨款的15%，超出部分须于下一个财政年度退还政府。2010-2013的三个学年度，香港政府对职训局的经常性拨款额度分别为19.16亿港元、20.64亿港元和22.5亿港元，占每年政府经常性支出的4%左右。⑤

2.非经常性拨款

除经常性拨款外，政府也会应职训局的切实需要，拨付非经常性款项用于非经常用途，其中包括基础设施的维修维护、根据社会经济发展的需要设立新的职业教育学校等。非经常性拨款只供特定用途使用，不得转入全年整笔拨款中。经常性整笔拨款按季度发放，非经常性拨款则会按职训局的实际需要提前发放。

3.拨款因素

自2000年起，香港教育局和职训局商定了一系列服务成果指标和表现成效指标，作为职训局制定年度预算和教育局对职训局进行考核及批准拨款计划的标准。这些标准包括非绩效指标与绩效指标。非绩效指标包括全日制学生数和非全日制学生数，绩效指标则包括全日制和非全日制学生整体入读率、全日制学生留读率、非全日制学生留读率和全日制毕业生的就业率。根据上述指标计算出教育局对职训局的全年拨款总额后，教育局会从中减去职训局预计的学费收入和其他来源收入，再根据价格变动因素对拨款总额进行调整。

职训局每年会根据上述指标向教育局提交建议活动计划书及收支预算，而教育局则会根据职训局上一年度的预算完成情况与其商定本年度的具体目标及拨款计划。如果职训局未达到事先与教育局协定的目标而又不能做出合理解释，教育局则有权削减甚至撤销对职训局的资助。

（二）竞争性拨款⑥

竞争性拨款是香港政府面向市场所采用的拨款方式，主要是通过雇员再培训局实施。

1.雇员再培训局及其经费来源

1992年，根据《雇员再培训条例》，香港政府设立了雇员再培训局和雇员再培训基金，并委托雇员再培训局对基金进行管理。目前，雇员再培训局通过雇员在培训基金组织，委托约115家培训机构和近410家培训中心，为15岁或以上具有副学位或以下教育程度的人群提供培训。⑦

雇员再培训基金主要由雇员再培训征款和政府补助两部分构成。雇员再培训征款是指雇佣外来工的雇主为其雇佣的工人所缴付的每人每月400港元的外来雇工征款和雇佣外籍家庭雇工的雇主为其外佣缴付的每人每月400港元的外佣征款⑧。政府补助则指香港政府向雇员再培训基金注入的资金。雇员再培训基金设立之初，政府一次性注入了3亿港币，并在其后又多次向基金注入一次性补助金。2001年起，政府开始向雇员再培训局提供每年约4亿港币的经常性拨款，并延续到2008年。2013年，梁振英在其施政报告中宣布从当年8月起取消外佣征款，并提议为雇员再培训局提供长久而稳定的财政支持。在《2013-2014财政年度政府财政预算案》中，香港政府拟向雇员再培训基金注资150亿港币，以长期支持雇员再培训局的工作。

2.雇员再培训局的拨款机制

根据《雇员再培训条例》的规定，为了协助雇员掌握新的职业技能或提高其职业技能从而适应就业市场的变化，雇员再培训局应研究提供再培训课程及附属培训计划，并委托培训机构提供或举办再培训课程，以及向培训机构支付提供再培训课程及附属培训计划所需的费用和向再培训学员发放再培训津贴。

在具体执行上，雇员再培训局会根据社会经济发展的需求，制定年度的课程及招生规划⑨，供培训机构申请开设相应课程。申请开设课程的培训机构需向雇员再培训局提供详细的课程建议书及财政预算，以供雇员再培训局审核。通过审核的课程会先进行试办及评估，通过评估的课程会按照培训机构的课程建议书和审定的财政预算正式开办。雇员再培训局制定了一套成效指标，用以在成本效率、课程效益和有关人士对课程的满意程度方面对培训机构进行评估。这些成效指标包括：

？誗成本效率指标：学位使用率（实际招生与计划招生比）、课程出席率和学员单位成本;

？誗课程效益指标：就业率、留职率和结业成绩评核（考试）或技能测验的合格率;

？誗有关人士对课程的满意程度：对受训学员、雇主及公众意见调查的结果。

为便于监察，雇员再培训局选择以学位使用率、课程出席率和就业率作为主要的成效指标，并为这些成效指标制定相应的目标比率。若课程在上述各方面的成效不能达到所规定的目标比率，雇员再培训局会要求有关的培训机构做出解释，以及提出建议和采取补救措施。2011年和2012年，雇员再培训局在再培训津贴和培训计划及课程方面的年度开支都在7亿港币左右，培训结业的毕业生在10万人次左右。

除雇员再培训局外，香港教育局通过“毅进文凭课程”⑩和劳工处通过的“展翅青见计划”{11}也会提供一些竞争性的小数额经费供培训机构申请。

四、对内地的启示

尽管香港职业教育的发展历史并不长，但不管是在职业教育办学体制还是职业教育的经费保障机制方面，香港都已形成了比较完善的体系。概括而言，香港现行职业教育体系最大的特点在于有效发挥了职业教育发展中政府调控与市场机制的双重作用。在学校举办、课程设计、经费使用等方面，香港充分发挥社会力量及学校的作用，同时通过竞争性拨款机制促进职业教育学校之间的竞争;政府则通过办学成效评估，对职业教育学校进行管理与监督。内地在职业教育发展和财政保障机制方面面临诸多挑战，香港的经验提供了一定的启示。

（一）发展灵活的职业教育办学与管理体制

香港建立了灵活的职业教育办学体制，这种灵活性表现在以行业为中心和职业学校的自主性。在以行业为中心方面，香港的职业教育学校主要由社会力量举办。这些学校不论是在招生规模还是在数量上都远远超过职训局学校。即便是职训局学校，也吸收了各行业的代表进入其训练委员会，并就行业人才需求、学科课程发展方向和策略向职训局提供建议。这使得香港各行业的职业人才需求能够得到切实反映，保证了职业教育与市场对人才需求的适切性。在职业学校的自主性方面，和社会力量举办的学校一样，职训局学校也在招生和课程设置方面享有自主权。这样就保证了学校能够迅速地回应劳动力市场对人才的需求，适当调整不同课程的招生规模、停办某些职业教育课程或开设新的职业教育课程。职业学校的自主性还表现在拥有经费使用的自主权上。如职训局所属学校可以调用其经常性拨款用于非经常性支出。这样有利于学校根据实际需要灵活调控经费的使用，提高经费使用的效率。

相比于香港的职业教育办学体制，内地的职业教育较缺乏灵活性。一方面，虽然从上世纪90年代开始，中央就提出要改变政府大包大揽的办学模式，鼓励社会团体和个人举办职业学校。但是，由于在举办和运营民办学校方面存在诸多体制、机制上的障碍，民办职业教育的发展一直受到掣肘。另一方面，在公办职业教育学校的发展中，行业、企业严重缺位，不管是人才培养计划的制定还是课程的设计，行业、企业均未能参与其中。此外，在经费使用上，财政拨款限定了人员经费、公用经费和专项拨款各自的使用范围，使得学校缺乏自主调控的空间，不利于学校内部资源的优化配置与使用。因此，为促进内地职业教育的发展，我们既需要着手克服企业、社会团体和个人举办职业教育的机制障碍，实现办学主体的多样化，更需要吸收行业、企业在职业教育发展中发挥作用，并给予职业教育学校在招生、课程设置、经费使用等方面的自主权。如此，内地职业教育才能够迅速适应劳动力市场对于人才的需求变化，为社会经济发展培育所需的技能人才。

（二）建立鼓励竞争的职业教育拨款机制

一定的办学体制需要与之相应的拨款机制。职业教育办学体制的灵活发展，除了需鼓励社会力量办学及赋予学校办学自主权以外，更重要的是通过财政手段调动社会力量办学的积极性，从而创设一种鼓励竞争的职业教育办学环境，以发挥市场的力量促进职业教育办学进入与退出机制的形成。香港雇员再培训局的竞争性拨款，正是如此。第一，雇员再培训局的竞争性拨款面向全港职业教育学校开放，由社会力量举办的学校可以通过申请雇员再培训局的课程获得经费支持，这就为社会力量学校的运营提供了一定的经费保障。第二，通过竞争性的拨款，香港的优质职业教育学校及职业培训课程能够被有效识别并获得财政资助，而质量差的学校及课程则会在竞争中逐步退出职业教育市场。第三，需要特别注意的是，雇员再培训局的竞争性拨款不是以学校为基础，而是以课程为基础，这样既可以增加拨款的灵活性，向为回应劳动力市场对新型人才的需求而开设的新型课程提供经费支持，更可以提高拨款的识别度，确保优质学校及优质课程能够得到持续的资金支持。

就内地职业教育而言，虽然政府投入了大量的财力，却没有取得理想的效果，其原因之一就是拨款机制过于单一且缺乏竞争性。对于公办职业教育学校，政府“兜底”的拨款方式导致其对政府财政形成依赖，造成创新及发展动力不足;对于民办职业教育，由于政府在财政拨款上的不公平对待，导致其缺乏与公办学校进行竞争的实力。因此，内地可以尝试学习香港的经验，在职业教育财政拨款中引入竞争机制。一方面，通过这种竞争机制创设各类职业教育学校公平竞争、共同发展的环境;另一方面，通过竞争性拨款机制为民办职业教育提供一定的经费支持，并通过竞争激发公办职业教育学校发展的动力。

（三）建立绩效导向的预算管理及评估体制

职业教育学校办学效率的提高离不开有效的监督。在香港，不论是教育局还是雇员再培训局，均建立了以绩效为导向的预算管理和评估体制，从而形成了对职业教育学校办学效益的有效监督。职训局及申请雇员再培训局课程的学校每年都需要考虑与政府协商制定或由雇员再培训局事先制定的绩效目标，并在此基础上编制预算。教育局和雇员再培训局每年根据绩效指标对其委托的职业教育机构或学校进行评估，并在此基础上对职业教育机构或学校进行问责，决定下一年度的拨款计划。

与香港不同，内地在编制职业教育预算时，很少考虑绩效因素，即便有的地方考虑了绩效因素，但在对绩效的考评和问责上缺乏力度。这样就形成了较为欠妥的局面：一方面，政府认为职业教育学校并未充分利用其所拨款项，且办学效果不理想，但由于缺乏有效评估学校办学成效的手段，在对学校进行拨款时处于被动局面;另一方面，职业学校认为政府对其缺乏足够的经费支持，限制了学校的发展。总结香港职业教育拨款的经验，内地在制定对职业学校的拨款政策时，可以引入绩效因素，为有效使用经费和评估学校办学成效提供依据，激发学校办学的主动性与积极性。

注释：

①表中数据根据《香港统计年刊（2013年版）》相关数据整理。中职招生人数指职训局、建造业议会训练学院和制衣业训练局提供的中等职业技术教育课程的招生数;高职招生人数指职训局和教资会院校的高等职业技术教育课程招生数;其他职业教育课程人数包括成人教育、补习、职业课程招生人数和毅进文凭课程全日制、兼读制的招生人数。

②数据来源于《香港统计年刊（2013年版）》。

③免费政策的出台受多方面因素的影响：首先，全球金融危机导致香港经济不景气，劳动力市场工资下滑，普通民众生活负担加重;其次，新学制的推行导致学费上涨;第三，经济下滑导致民众对贫富分化的认受感增强。其实，最直接的原因是民主建港协进联盟的推动：组织民众游行，呼吁免收学费以减轻贫困民众生活负担。

④本节内容主要参考香港特别行政区政府与职业训练局的《行政安排备忘录》。

⑤数据来源于《香港统计年刊（2013年版）》。

⑥本节内容主要参考《雇员再培训局的未来发展路向》《雇员再培训条例》《有关雇员再培训局提供再培训课程的若干问题的直接调查》。

⑦雇员再培训局设立之初，主要面向30岁或以上、具有初三或以下教育程度的失业人群。到2008年，由于受1978年香港开始施行的9年义务教育影响，劳动力市场上已很少有30岁以上初中以下学历程度的失业人员。因此，从2008年起，再培训局的将服务对象范围扩展为15岁或以上、具有副学位或以下教育程度的人群。

⑧该款项从2003年开始征收，目的是避免外佣的滥用和减少外佣对本地工作计划的顶替。在向雇佣外籍家庭雇工的雇主征款的同时，香港政府也把外佣的最低许可工资从每月3670港元减少到每月3270港元，导致这一政策从推出起就遭到外佣和社会人士的抗议。2008年，香港政府暂停了外来雇工征款和外佣征款。

⑨若某雇主或雇主团体某一职位有12个及以上的具有特别技能的员工需求，且此项技能的训练未涵盖在雇员再培训局的全日制就业挂钩课程中，该雇主或雇主团体可以向雇员再培训局申请量身定做的培训课程，以为其提供所需的员工，费用全免。

⑩“毅进文凭课程”的前身是教育局在2000年推出的“毅进计划课程” （Project Yi Jin，PYJ），主要面向旧学制下的高二离校生和成年人。随着新学制的推行，2012年，教育局根据新高中课程对 “毅进计划课程”的课程进行了调整，并更名为“毅进文凭课程”重新推出，其服务对象也变为高三离校生和年满21岁的成年人。

{11}“展翅青见计划”是劳工处在2009年整合其原有的“展翅计划”（Youth Pre-employment Training Programme）和“青少年见习就业计划”（Youth Work Experience and Training Scheme）而形成的，其服务对象是15～24岁、学历在副学位或以下的离校青少年。

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编辑 吴婷 郝星培