宏观审慎目标下跨境资金流动有效监管的难点与对策

彭　峰

(中国人民银行娄底市中心支行，湖南　娄底　417000)

宏观审慎目标下跨境资金流动有效监管的难点与对策

彭峰

(中国人民银行娄底市中心支行，湖南娄底417000)

摘要：欧债危机的不断升级及近期土耳其爆发的汇率危机等说明政府以往秉承的传统微观审慎监管理念在防范金融体系出现系统性风险方面仍存在不足。分析现行跨境资金流动的监管框架，要在宏观审慎目标下对跨境资金流动实施有效监管，防范风险跨行业、跨地区、跨境蔓延，监管目标过多、监管工具难以确定、监管部门难以协同、监管法规过于庞杂，代位监管机构利益冲突、监管人员素质难以迅速提升等是最亟需解决的问题。

关键词：宏观审慎；跨境资金流动；监管；对策

一、宏观审慎监管目标与跨境资金流动有效监管

宏观审慎是相对于传统的微观审慎监管而言的。传统思路认为：只要单个机构的经营是稳健的，那么整体经济金融运行就应当“平滑而有效”。这一理念下，外汇局对于跨境资金的监管更多的关注交易行为，并按业务条线、资金属性对其进行分割，予以分别监管，如严格区分经常项目、资本项目资金，对经常项目资金实行真实性审核，对资本项目资金实行汇兑审批。但由于经济运行中涉外经济主体之间的相关性存在，特别是涉外金融机构之间的高度相关，其运营实际存在较大的负外部性。作为我国最重要的金融中介，各大金融机构在地域、行业、业务种类上的运营都高度同质化，由此带来的整体金融风险敞口也不断累加，且这种累积伴随着经济系统的非线性特征而更趋复杂，绝不仅仅是一加一等于二这么简单。有鉴于此，金融危机以后，BCBS(巴塞尔委员会)、BIS(国际清算银行)等金融监管组织跳出对单个金融机构风险控制的过度关注，适时提出宏观审慎监管理念，认为监管的目标应当是防止整个金融体系出现系统性风险，避免由于金融体系整体陷入危机而对实体经济带来过大冲击。作为金融审慎监管的一部分，外汇局对跨境资金监管也提出了“五个转变”，由过去的行为监管转变为主体监管，打破经常与资本的监管界限，更多的关注交易主体作为一个整体的外汇资金运营。需要指出的是，对跨境资金的宏观审慎监管并不意味着放弃对其进行微观审慎监管。宏观审慎监管只是为适应新形势的发展需要，弥补微观审慎监管的不足，更好地防止系统性风险跨地区、跨行业、跨境传染。

二、当前我国跨境资金流动监管整体框架

(一)监管目标

我国跨境资金流动监管最终要为实现经济持续、健康、稳定发展而服务。根据新修订的《外汇管理条例》，外汇管理的目标是“促进国际收支平衡、促进国民经济健康发展”。但实际运行中，外汇管理还肩负着促进贸易投资便利化、防范异常跨境资金流动冲击等其他任务。

(二)监管主体

由于资金跨境流动涉及多个国家、多种交易主体、多种交易形式，对其的监管也相应涉及到多国、多部门协调。从我国来看，除各行业上游有主管部门外，进出口等企业资质的认定由商务部门负责，企业的日常监管由工商部门负责，货物进出国境由海关部门负责，对外汇资金的交易与汇兑，由人民银行、外汇局负责，对外汇有价证券、债券等的发行还涉及证监机构。其中，资金汇兑作为跨境资金流出、流入的中心环节，由外汇局统一实施监管。

(三)监管架构

IMF发布的第六版《国际收支手册》中，要求各国按照经常项目、资本项目分项统计编制国际收支平衡表。为实现管理与统计的有机结合，目前我国对跨境资金流动的监管仍大致按资金属性、交易行为进行区分。其中国际收支统计监测对跨境资金流动实行全口径、全方位数据采集，为事后监管提供最重要、最核心的基础数据，处于中心地位。按交易行为，监管机构在国际收支项下分为经常项目和资本项目管理及外汇检查等。其中，经常项目包含货物贸易、服务贸易、个人、收益及经常转移外汇管理，是跨境资金流动中最经常，最普遍，规模最大的流动项目。资本项目包含直接投资、境外投资、对外债权债务、外汇证券、外汇衍生品管理等，主要实行审批及额度管理。外汇检查部门则主要负责对涉汇主体经营中出现的违规行为进行查处。

(四)监管手段

对于跨境资金流动的监管，我国仍以实施行政手段为主。以2008年版的《外汇管理条例》为核心，通过设置行政许可项目、出台规范性文件，用通知、细则、指引、操作规程等形式，搭建出一张跨境资金流动监管网络。但由于行政法规灵活性不足、不能针对特定主体实施差别化监管，时常失之过刚。为发挥市场在配置资源方面的基础性作用，近来外汇局越来越强调要发挥价格手段对涉外经济运行的调控作用，但受制于利率、汇率改革进程的滞后，传导机制不畅，目前实施效果仍然非常有限。

三、宏观审慎目标下实施有效的跨境资金监管存在难点

(一)监管目标设置难

1、监管目标设置过多。目前实施的跨境资金流动管理被赋予了多重使命，除一般意义上的促进国际收支基本平衡外，还肩负防范异常跨境资金流动风险，促进贸易投资便利化，促进国民经济健康发展等多重目标。这些监管有些目标过多，有些定位过高，超出外管部门能力范围。例如促进国际收支平衡，实际上仅靠外汇管理部门是难以实现的。国际收支是否平衡，是国内经济各产业是否均衡发展的外在表现。我国汇改以来长期出现的收大于支，国际收支大幅顺差实际上反映出我国在经济发展过程中仍然存在一些深层次问题。要解决这一问题，需要政府在产业、投资、金融等方方面面的经济政策统筹引导，以转变经济发展方式、调整经济结构来实现。再比如防风险和便利化。要控制风险，防范跨境资金流动的冲击，势必要加强监管，增强对来往资金的监测，核实资金汇兑的真实性，但监管力度的增强必然增加监管成本，增加监管对象负担，便利化则无从谈起。而要促进贸易投资便利化，主要手段就是精简各类事前审批事项，为防风险考虑，事中事后监管也必须跟上。但目前真实性审核手段有限，人员转型需要时间、跨部门联合监管机制不成熟等原因制约了事后监管效果，多目标容易造成监管方的两难处境。

2、对监管目标没有公认的明晰指标供参考。例如对于国际收支平衡，在怎样的范围内算是基本平衡；对于防范跨境资金流动波幅过大，在什么范围内波幅正常，什么范围内算过大，这些监管目标都过于主观，缺乏明晰有效的指标可供参考，地方各级行政主管部门也相应的缺乏可以量化的指标据以考核，外汇管理部门也没有清晰的权力边界，以确定在何种时机下方有权使用宏观审慎监管工具进行跨境资金调控。

(二)监管工具确定难

对于跨境资金微观审慎监管，我国已形成了一套较为有效的工具箱，可操作性强。如对于单笔货物贸易资金真实性的审核，就要求有合同、发票、报关单等材料佐证，如果提交材料不一致，即存在违规嫌疑。而对于宏观审慎监管，目前我国仍难以推出令人满意的监管工具，仅存在一些监测指标供参考。如外汇头寸限额、结售汇综合头寸管理等，其管理深度、广度都难以令人满意。国际上，BaselⅢ、IMF等也提出了一些工具供各国参考，如防范宏观经济风险的外币负债准备金要求、增付动态贷款拨备，防范外部负债风险的外汇借款税、防范信用风险的外汇贷款集中度、贷存比指标等。但选择何种指标来构建出一整套符合我国实际，监管成本低而效益高的宏观审慎监管框架，仍有待探索。

(三)监管主体部门协同难

1、跨部门协调难。跨境资金流动管理涉及工商、税务、海关、商务、外汇、人民银行及各行业上游主管部门。各部门由于站位不同，其政策目标、管理重点、管理思路也不尽相同，这使得部门间合作存在种种困难。同时，跨部门间合作的常态化合作机制还没有健全，各部门各自为政现象较为普遍。部门间获取信息时间长、成本高、难度大，严重影响了监测监管效能的发挥。

2、本外币监管分离，调控难。在人民币国际化步伐稳步推进的今天，跨境人民币在跨境资金流动中对原本的外汇资金替代效应日益显现，已成为不可忽视的一只重要力量。目前，跨境人民币的监管职能由人民银行跨境管理办负责，外汇局只负责进行统计。跨境办通过银行业务人员事后录入RCPMIS系统的数据获取人民币业务信息，对于外币数据则只能从外汇局进行调取，难以全面掌握业务详情。而外汇局虽掌握本外币全口径的结算信息，却缺乏相应的监管职能。本外币一体化监管需要两部门大力合作，但受制于人员调配、业务主管等一系列因素，这种合作机制难以常态化实现，监管资源的分离使得外币与本币监管人为割裂，难以形成监管合力，导致监管空白。

(四)监管法规多而杂，梳理难

外汇管理部门经过30多年的实践探索，已经形成了一套以《外汇管理条例》为核心，涵盖国际收支统计、银行结售汇、资本项目、经常项目管理的监管制度框架。但由于外汇管理面临的形势不断变化，监管制度也几经变迁，近几年来，国家外汇总局虽下了大力气对法规进行清理，但其体系依然非常庞大。截至2015年6月，现存外汇管理法规300多件，规范性文件290余件，几十万字。即便是专业外汇管理人员，不经过长时间学习，也很难摸清门路。法规数量庞大造成法规普及难度大，市场主体守法成本高。同时，现行的外汇管理法规仍基于以往行为监管模式而设置，对外汇交易资金与行为区分经常项目与资本项目进行分类监管，但随着外汇交易日益复杂，资本与经常地管理边界也日渐模糊。法规框架有待进一步理清。

(五)银行代位监管难

目前，除极少量审批业务外，个人与企业几乎所有的外汇业务都由银行办理。作为跨境资金收付的枢纽，银行也被外管部门赋予了代位监管职责，履行真实性审核义务。银行履行审核职责意识的强弱，方式与尺度直接关系到监管政策的执行效果。但作为以利润最大化为首要目标的经营机构，银行与监管部门的利益目标往往难以同步，为赚取利润，提高客户粘性，只要客户提交的资料能够符合表面真实性要求，外管部门即便事后发现企业存在违规造假行为，也很难对银行进行处理。利益空间巨大而违规成本不高，使得银行对跨境资金监管职能流于形式。在宏观审慎框架下，数量庞大的金融机构作为外汇政策传导的第一线，漠视资金汇兑交易的真实性所带来的风险是非常巨大的。

(六)监管队伍素质提高难

由于外汇管理需要较为专业的知识背景，监管人员培养周期较长。在广大基层，人员流动性较差，这一方面使得监管人员经验丰富，另一方面也容易形成监管思维定势，无法适应目前外管政策从事前审批管理向事后监测分析转变，由行为监管向主体监管转变的要求。同时，宏观审慎目标下，监管重心向监测分析转移，数据处理信息化、精细化也对人员科技素质提出了更高的要求，怎样培养一支适应全新监管形势要求的干部队伍仍是摆在外管部门面前的一道难题。

四、对策与建议

(一)制定明确而可量化的监管指标，明确监管权限

建议仿照政府部门为考核物价稳定、经济增长目标而制定的如CPI增长率、GDP增长率、城镇居民就业率等指标，制定国际收支均衡容忍指标，对于国际收支失衡超出指标范围的，外汇部门有权调用储备进行调控。同时，放弃对外汇管理部门的过高期望，明确其最重要的职责是维护国际收支均衡稳定。

(二)探索构建符合宏观审慎监管目标要求的一揽子工具箱

加强对逆周期政策工具的开发；继续深化金融改革，形成有效地汇率、利率市场机制，更多地利用市场化手段防范风险，丰富价格型、数量型工具选择。更加注重运用价格传导机制调节跨境资金流动，增强调控效果。

(三)探索建立常态化的部门协同机制

对于跨部门合作，建议由各级政府牵头，采取定期协同核查、部门会商制度，加强各涉外经济监管部门合作；建立各部门信息共享机制，对不涉及秘密的信息，搭建合作监管的非现场监测平台，提高跨境资金流动监测实效。实施本外币联动监管，赋予外汇局全币种、全口径的跨境资金监管职能，消除监管盲区和政策套利空间。

(四)继续开展法规梳理

从主体监管思路出发，增强外汇立法的前瞻性，提高外汇法规的内在逻辑性，增强外汇法规的透明性。通过完善跨境资金流动监管体系、风险评价和预警机制研究，增强外汇管理法规的整体有效性。

(五)探索对银行外汇业务实施主体监管

梳理银行外汇资金来源与运用途径，通过建立全口径的银行外汇业务统计制度、对其业务实施分类管理、总量调控，实现对银行外汇资金供给的整体控制，从宏观上防范风险。同时进一步完善对银行执行外汇管理政策的考核办法，通过规范有序的检查考核、科学合理的激励机制，督促银行自觉依法履行真实性审核职责。定期、不定期开展合规性检查，对查出的违规行为坚决处罚，加大违规成本。

(六)加强事后监测分析的技能培训

在外汇局内部设置专门的监测分析岗位，安排专人开展监测工作。探索建立标准化、规范化的事中事后监测分析框架，将监测工作模块化、常态化。

参考文献：

[1] 李扬，胡滨.金融危机背景下的全球金融监管改革[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

[2] 廖岷，林学冠，寇宏.中国宏观审慎监管工具和政策协调的有效性研究[J].金融监管研究，2014，(12).

[3] 外汇管理有效性研究报告，2013.