加快推进官员财产申报制度的研究

张译丹，陆 宁

（云南财经大学公共管理学院，昆明650221）

加快推进官员财产申报制度的研究

张译丹，陆 宁

（云南财经大学公共管理学院，昆明650221）

官员财产申报制度，是指根据国家有关法律规定，行政主体即官员将个人及其家人所拥有的财产在任职的一定期限内全部上报到申报主管机关，使官员拥有的不明和非法收入暴露在公众的监督之下并承担相应的法律责任，以切断其腐败的根源的一种制度。它作为终端反腐的利器，已经广泛的被世界各国以法律形式所采用。但我国官员财产申报制度自1987年提出至今，官员财产申报法迟迟未出台，给我国依法行政造成了负面影响。现基于依法行政视角，提出官员财产申报制度的立法进程应进一步加快推进，专门财产申报主管机构和相关配套制度的法律体系应尽快建立完善起来，最终达到使我国官员能够依法行政的目的。

财产申报；立法进程；配套制度

一、引言

在现代政治语境中，腐败，是最典型的权利任性。[1]从公共行政学理论来说，腐败源于权力缺乏有效监督，而监督的前提是公开和透明。[2]从2012年12月到2014年8月，共有426名腐败官员被公布在中纪委监察部的网站上。

在反腐如此严峻的局面下，谋划如何反腐的问题便成了重中之重，也才有了依宪治国、依法治国的治理方略。中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。要做到依法治国，必须做到依法行政，必须更好地发挥法治的引领和规范作用。依法行政作为依法治国的要求，行政机关及其工作人员作为依法行政的主体，必须按照宪法和法律的规定行使职权。要做到依法行政，就必须分权而且以权治权，并以国家宪政制度的形式确定下来。依法行政的核心是依法治官和依法治权，官员的行政权力和行政行为必须要受到法律的约束，而将官员财产申报制度以立法的形式确立下来就很好体现了依法治官的要求。因此，尽快在全国范围内建立并推进官员财产公开制度的立法就变得刻不容缓。

二、我国官员财产申报制度实践进程中存在的问题

（一）官员财产申报立法进程受到阻滞

我国从上世纪80年代末期就已经开始提出官员财产申报制度，但是直到二十年后，我国仍然无法将官员财产申报制度以法律的形式落实下来。关于我国官员财产申报制度的一系列规定仅在内部实行，不对外公开，不接受公众的监督，很可能导致规定流于形式，很难真正付诸实施；由于官员财产申报制度没有以法律的形式确定下来，导致制度的实施有许多漏洞，如财产申报的内容不完备，申报期限规定不清晰，申报责任界定不清晰。官员可以将自己的非法所得转移给配偶及子女，或仅申报合法收入而隐瞒非法收入，甚至利用自己的亲属及其他共同利益关系的人通过经常项目下的交易、对外投资以及现金走私和信用卡工具等多种方式向海外转移财产，而成为“裸官”。而我国官员财产申报的条例和规定中并没有明确规定官员的财产信息必须公开。

在中央反腐力度如此大的前提下，仍然有不少官员“前腐后继”，说明官员缺乏公众合法性的有效监督，信息不公开或部分公开都不能让公众发挥他们主人公的权利，依法监督政府官员的行为。公众的有效监督能够保障制度发挥其效能，而官员财产申报制度的核心就在于通过“财产公示”把公共权力置于全社会的监督之下。因此，官员财产申报制度的立法应将官员财产公开作为一项重要的法律措施以强制性的方式规定下来。

（二）缺乏专门性的官员财产申报管理机构

我国缺乏一个专门主管官员财产申报的机构，这个机构需要法律赋予其独立性。由于我国的受理机构主要是组织和人事部门，纪律检查机关和政府监察机关、组织、人事部门在一定情况下，可以依据一定程序对申报材料进行调查核实。但由于组织、人事部门没有独立的监督职能，纪律检查机关和政府监察机关虽有监督职能，但由于受同级党委和政府的领导，工作的独立性和权威性受到限制，难以发挥有效的监督作用。另一方面，由于缺乏一个统一的官员财产申报登记机构，登记信息缺乏统一的数据库管理，因此，要实现数据的整合具有一定的难度，查询起来也不方便，这使得核查官员的财产非常困难。如美国的廉政署就是根据《政府官员行为道德法》而设立的专门负责监管官员财产申报工作的独立机构。由于廉政署是具有美国法律效力的实权机构，因此，它有权对官员违背道德和法律的行为给予法律处罚。俄罗斯也有相对独立的专门负责官员财产申报工作的机构——利益冲突调解委员会，俄罗斯的《反腐败法》中规定拒绝和该委员会合作的官员应当从国家机关工作人员的名单中开除出去。

（三）我国反腐败的法律体系不健全

我国尽管在官员财产申报制度的实践进程上做了一定的努力，也积累了一定的实践经验，但受到反腐败法律体系不健全的原因，这项制度实际上效果并不理想。我国反腐败法律体系的不健全体现在缺乏配套制度的支撑以及明确申报细节等问题。法律并没有具体规定到申报主体、申报内容、申报期限以及申报责任等种种细枝末节的程序性问题。并且到目前为止，与官员财产申报制度的相关配套制度没有纳入法律的范畴。如“裸官”登记管理制度、金融实名制度、防止资金外逃制度，完善这些制度是支持官员财产申报制度强有力的后盾。虽然自2010年起中共中央办公厅、国务院办公厅要求“裸官”要按照干部管理权限向组织以及人事部门书面报告配偶、子女移居国(境)外的有关情况，在有关情况发生变化时也要及时报告，但是这个规定出台后，是否所有的“裸官”都如实申报了，有没有相关强制性的法律明文规定如果官员谎报或瞒报应当承担什么法律责任？没有完善的法律，中国的“裸官”们恐怕不会仅仅靠自觉性来规范自身的行为。

怎样以法治化推动官员财产申报制度的反腐败是依法行政过程中的一个重要课题。要使官员得到全方位的监督除了申报的基本环节，法律还应当对公开、监督以及问责给予完整的规定和要求。纵观1987年以来我国官员财产申报制度建设的实践进程，发现我国的官员财产申报制度主要停留在申报环节，但是并不对外公开，不接受公众的监督。但是，问责作为官员财产申报制度最终的目的，仅有申报，没有公开、监督的环节，申报也只是形式上的过场，发挥不了从源头遏制腐败的作用。我国的官员财产申报制度由于没有以立法的形式确定下来，因此，在违反申报的责任方面，缺乏法律层面的处分。

三、加快推进官员财产申报制度，完善反腐的机制

（一）加快推进官员财产申报制度的立法进程

要依法行政，首先必须确保有法可依，由于法律总是落后于现实生活的发展变化，因而法律的规定总是原则的、有限的，法律的适用也经常是模糊的、有争议的。因此，必须确保在行政过程中出现的问题尽快修订相关法律，否则会导致公共权力缺乏法律的约束。一项制度的实施必须要有法律作为保障，法律规范了具体的实施程序和细节，法律的强制性可保证官员的问责，借鉴国外成功反腐的经验，官员财产申报制度法是必不可少的，这也是依法治国、建设法治国家的必然要求。

中纪委书记王岐山在一年的时间里三次提到要建立官员“不想腐”、“不能腐”、“不敢腐”的反腐机制。要使官员做到这“三不腐”，“防腐”应当先行。过去一年里中央加大了反腐力度，打击了一大批腐败官员，但是这只是治标阶段，治标还需治本，治本最终要靠制度和法治。加快推进我国官员财产申报制度反腐的关键在于加快官员财产申报制度的法治化进程。习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上指出，“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”既然官员财产申报制度是以立法方式设定公职人员的义务，强制其如实申报个人财产、来源及各种投资活动，那么要完善官员财产申报制度，首先要承认它的权威性和强制性的特征，然后给予它合法性的基础，以立法的方式将它确定下来，才能让官员的权力和行为受到强制约束，这一制度才具有公信力。应当尽快制定并施行《中华人民共和国官员财产申报法》，将官员财产申报制度变成中国的法律，把官员财产申报制度以法律的形式固定下来，成为国家意志。在官员财产申报法中必须对申报、公开、监督、问责这四个方面做出具体的规定，对拒不申报、不公开、不接受公众监督等问题应当纳入刑事处罚的范围，从法律层面遏制官员腐败的源头。

（二）尽快成立专门财产申报主管机构

由于纪律检查机关和政府监察机关工作的独立性和权威性受到了限制，其监督的职能受到了制约，因此，在法律出台后，可以根据法律在中央成立一个负有专门职责的官员财产申报管理委员会，并赋予其充分监督的法定权力。官员财产申报管理委员会与纪律检查机关和政府监察机关权力分离开来，互相监督，互相制约，共同发挥监督官员的作用。在中央由国务院的总理任申报管理委员会的委员长，在地方由省长、市长分别为省级、市级官员财产申报管理委员会的委员，下设一些专员，这样由一个地区的行政官员起模范带头作用，不定期的派专员下去抽查各级行政单位官员的财产申报情况，对申报属实的情况予以奖励，而对于拒不申报、隐瞒不报或漏报、申报不实的官员处以相应的惩罚措施。官员财产申报管理委员会成立后需要建立一个大数据系统，将各个登记机构统计的数据搜集起来，进行数据整理，方便对官员的财产进行核查。另外，该官员财产申报管理委员会还可以设立一个专门举报官员隐匿财产或申报不实的网站，这种网站专门受理针对行政单位的干部、官员违反官员财产申报法的检举控告，以及对纪律检查机关和政府监察机关监管不力的意见建议，让公众参与进来，可以更好的发挥公众对政府官员的监督作用，这不仅体现了人民当家作主的权利，也是我国民主政治的进步。

（三）加快相关配套制度法律体系的建设

由于官员财产申报制度针对的客体主要是行政官员的财产，因此，要加快推进我国官员财产申报制度，必须有相应完善的金融配套制度和措施。金融实名制作为已经被国外成功实践的制度，对于反洗钱，收受贿赂，防止官员腐败起到了非常重要的作用。由于我国目前还大量使用现金，金融实名覆盖不全，核查官员的财产难度较大，如果人们的现金交易都采用电子支付的方式进行，那么官员之间使用现金支付的环节就会暴露在电子支付的网络平台中，从而很好的避免腐败官员应采用现金而谎报、漏报不实财产的情况。但是目前我国还没有将电子支付纳入法制建设的范畴，因此，我国应积极完善相关支付系统的法规体系，加快电子支付立法体系建设。我国应该借鉴美国的《电子资金划拨法》、韩国的《信息化基本推进法》制定符合我国国情的《电子资金划拨法》，以法规的形式确立第三方支付的法律地位，并对官员的行为进行法律约束，进一步完善电子支付过程中官员违法违规行为的处罚措施。

“裸官”登记管理制度和防止资金外逃制度也应尽快以法律的形式确定下来。防止资金外逃制度如果不建立、完善起来，官员财产申报制度只会加速“裸官”们将资金向海外转移，这样实行官员财产申报制度不仅不能达到预期效果，反而会起到相反的作用。我国相关配套制度的法律制定应学习《联合国反腐败公约》中的国际法律，找到与我国国情相适应的法律，在对待“裸官”的问题上与国际反腐败组织积极合作。

四、结语

随着十八届四中全会“依法治国”理念的提出，要做到依法治国，必须做到依法行政，必须更好发挥法治的引领和规范作用。官员财产申报制度作为终端反腐的利器，必须将其以立法的形式确立下来。但是由于立法进程受到阻滞，财产申报机构也缺乏独立性，反腐败的法律体系不健全等原因，我国的官员财产申报制度一直未能进入立法程序。在腐败如此严峻的形势下，我国应尽快制定并施行官员财产申报法，根据法律成立有法律效力的主管机构，同时完善相关配套制度的法律体系，进一步加快推进官员财产申报制度的立法进程。

[1]詹 勇.“权力的任性”要不得[N].人民日报，2014-12-09. [2]陆彩鸣.建立我国官员财产申报制度的研究——健全

惩治预防腐败体系的重要举措[J].中共银川市委党校

学报，2010(2).

［责任编辑：王 鑫］

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1005-913X（2015）07-0094-02

2015-06-08

张译丹(1992-)，女，江西九江人，硕士研究生，研究方向：行政管理；陆 宁(1965-)，男，湖北天门人，教授，博士，硕士生导师，研究方向：公共管理、财政税收理论与实践。