国有资产授权经营模式法律研究

施卓南

（中南财经政法大学经济法系，武汉430074）

国有资产授权经营模式法律研究

施卓南

（中南财经政法大学经济法系，武汉430074）

自1992年实行试点以来，国有资产授权经营已经历十几年的实践，其基本制度框架已经日趋成熟。对国有资产授权经营模式在法律层面的完善建议有三：确立相对独立的地位；完善法律规定；明确国有资产监管机构与运营机构之间的考核与监管关系。

国有资产授权经营；国有资产监管机构；国有资产经营机构；政企分开

从1992年开始试点以来，我国国有资产授权经营已经历了十几年的实践，其基本制度框架已经日趋成熟。1992年《关于国家试点企集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》，确立了东风汽车等四个集团作为第一批试点集团公司，实际试行国有资产授权经营这一国有企业的经营管理方式。该办法的第3条规定：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司，下同）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。”该规定第一次提出了国有资产授权经营的概念。1996年国家国有资产管理局关于印发《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》的通知进一步规定了企业集团国有资产授权经营的实质内容。

一、国有资产授权经营方式内部关系之厘清

（一）国有资产监管机构与国有资产运营机构之法律关系

就国有资产运营机构本身而言，它是由国有资产监管机构授权其进行国有资产管理、营运的中间环节，连接国有资产监管机构与被授权经营的国有企业或国有控、参股公司，运营机构必须根据授权经营者拟定的经营战略，对国有资产进行保值增值的运营，实现国有资产的优化配置，使国有资产收益最大化。国有资产运营机构本身并非一个政府行政部门，而是一个自主经营、自负盈亏的独立法人，是公司法上下属企业的股东，但与此同时它又受制于来自政府相应职能部门的指导，在确保完成国有资产保值、增值任务的同时，还应注重完成国家指导的宏观产业经济目标和特定的社会政治目标。因此有学者认为，国有资产运营机构是公私法的交错,兼具公私法人的双重属性。

就国有资产监管机构与国有资产运营机构之间的法律关系而言，按照赵旭东教授的观点，二者关系分属几个层次。第一层次上二者理应为出资者与被出资者的法律关系，国有资产运营机构本身是一个公司或者企业，而国有资产监管机构代表国家即是其唯一的出资人，二者之间按照《公司法》理应是出资与被出资关系；第二层次，基于国有资产监管机构授权国有资产运营机构对国有企业进行运营，二者同时还应视为信托关系。其一，国有资产授权经营机构以自己的名义进行法律行为，其法律后果归属于自身，这与信托制度相一致。其二，国有资产授权经营是委托人国有资产管理部门将国有资产委托给授权经营公司经营，从而实现国有资产保值增值的一种制度，这与信托制度中委托人将财产权转移于受托人，受托人依信托文件所定，为收益人或特定目的而管理或处分信托财产的法律关系相一致。其三，在国有资产授权经营制度下，国有资产监管机构将被授权国有企业的产（股）权的所有权授予国有资产运营机构时，并没放弃自己对这部分国有资产的最终控制权和所有权，这完全符合现代英美信托法律制度下的“双重所有权”概念。

（二）国有资产监管机构与被授权的国有企业之间的法律关系

我国的各级国有资产监管机构作为中央和地方政府的职能部门，代表国家履行出资人义务，享有所有者的权利，督促企业实现国有资本的保值增值，防止国有资产流失，其与被监管的国有企业间本质上即出资人与被出资人的关系，国有资产监管机构是国有企业的产（股）权所有者。在国有资产授权经营的三层运营模式之下，由于国有资产监管机构与运营机构之间是信托关系，授权托管协议签订后，国有资产监管机构转化为信托法上的委托人和受益人。但因为信托法上的“双重所有权”，国有资产监管机构仍然是被授权国有企业国有产（股）权的最终所有人，但这种所有关系要受到信托法的严格限制，不能随意行使出资者的权利。

（三）国有资产运营机构与被授权国有企业之间的法律关系

这二者之间的关系基本不存在异议，由于国有资产授权经营也是建立在公司制的基础上，因此国有资产运营机构与其授权运营的国有企业、国有控股和参股企业之间是出资者即股东与公司的关系，二者之间也是平等的法人关系，并非计划经济体制之下的行政上下级隶属领导关系。通过这样一种三层运营模式，可以达到政府与各类被授权的国有企业之间一种相互隔离的效果，避免以往“政企不分”的直接行政干预。

二、国有资产授权经营方式之积极作用与存在的问题

（一）湖北某集团公司情况简介

湖北某控股集团有限公司是笔者于2014年年初一直在进行内部实践调研的集团公司。该集团成立于2003年左右，是经其所在市市委、市人民政府批准，由市国资委出资设立并授权经营国有资产营运管理及对外投资的国有独资企业。

该集团公司承接的一百余家该市工业企业组织形式包括国有企业、国有一人公司、国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司等。子企业质量参差不齐，其中有部分公司拥有土地、房产、专利等优良资产，另一部分则效益低下或停业多年，濒临破产，名存实亡。这一百余家企业由国家授权该集团公司统一经营管理，成为企业集团的成员企业。目前集团公司正着手对这一百余家成员企业通过公司制改造、优良资产重组、部分企业并购整合、部分企业托管或破产等多种方式，实现国有资产的优化重组，以达到壮大集团企业实力、高效整合资源的规模效应。

（二）国有资产授权经营的积极作用

1.在国有资产监管机构与国有资产运营机构的关系上，明确了国有资产运营机构的权利和责任，有利于维护国有资产运营机构的主体地位，约束了国有资产监管机构的权限。

就湖北某集团公司为例，作为国有资产运营机构的集团公司对国有资产享有经营权，对国家出资形成的企业财产享有法人财产权，而作为国有资产监管机构的市国资委作为出资人只能通过委派运营机构的董事、监事和决定运营机构的重大问题来参与公司经营决策，不能直接干预国有资产运营机构作为公司法人的独立性；同时，该集团公司与市国资委两方都能够明确自身权责，前者作为授权者，不断加强对被授权者的考核监督，建立有效的监督约束机制，后者作为被授权者不断建立和完善健全的法人治理内部制度，承担国有资产的经营责任，建立起了健全的资产管理、股权代表管理、全面预算管理、审计监督管理制度等等。

2.在国有资产运营机构与被授权经营的国有企业的关系上，明确了国有资产运营机构完全行使出资人权利，有利于实现被授权的子企业层面上的政企分开。

以湖北某集团公司为例，实行授权经营后，集团公司对其全资、控股、参股的子企业享有和行使股东收益、重大决策和选择董监高的权利，任何行政部门都不能再以出资人的身份随意插手集团公司下属子企业的具体事务。这样的三层运营模式，使国有资产运营机构不再具有行政管理职能，有利于子企业与出资人之间的政资分开，进而有利于子公司国有资产的市场化运营，更好地实现资源优化配置。

3.在国有资产经营机构的转投资能力上，明确了其作为国家授权投资的机构，进而可依据公司法设立全资公司，利于国有资产经营机构灵活的转投资，实现其经营发展战略。

以湖北某集团公司为例，在接手一百余家质量参差不齐的子企业后，该集团公司逐步着手对子企业进行国有企业的股份制改造，使其下属子企业以科学现代的运营方式存续。接下来，聘请中介机构对所有子企业逐一进行尽职调查，明确集团公司授权持有的国有产权形式、数额及比例，理顺集团与成员企业的母子关系。随后，集团公司对授权持有的国有资产进行优劣评估，并成立四大平台，将优劣资产分别投入四大平台中的对应项目，分类处理，实现资源优化配置。其中，制造业事业部聘请具有丰富经验专业团队的负责管理下属11家制造业企业，资源有限公司主营利润可观的土地开发业务，资本运营有限公司成立专业团队科学管理优质股权（产权），企业托管有限公司则专门处理不良资产、负债及人员安置，解决改制重组的后顾之忧。集团公司根据战略规划成立全新的四个子公司，将国有资产分类处理，正是国有资产经营机构通过授权经营方式灵活的进行转投资、实现资源优化配置的最佳体现。

（三）国有资产授权经营存在的问题及反思

1.政府与国有资产监管机构人事重合，政企分离目标落空。由于受到传统计划经济体制和国有资产经营权或法人财产权理论的影响，国有资产运营机构所享有的出资者的权利尚不充分，其权利行使在很多方面仍然受到政府有关部门的约束。这一层法律关系并没有按照理论设想成为一个完全的私法关系，加人了太多不应有的行政干预和公权力因素。

2.相关法律规定粗疏，尚需更为具体和权威的规定。目前，我国的国有资产授权经营呈现出“实践先行”的现状，虽然已出台相关的法律及政策规定，但仍旧相当粗疏欠缺。在前述授权经营的法律及政策依据中，《国资监管条例》是国资委授权之前提性的立法，从起草到正式颁布仅仅用了两个月零22天，本身存在许多问题。关于授权经营的规定显得过于粗漏，而处于拟议之中的专门性法律《企业国有资产授权经营管理办法》因为理论层面的诸多争议而迟迟未能出台。另外，单就相关规范性文件名称中使用的“指导意见”、“通知”、“暂行办法”等用词即可看出，这些规范性文件的层级不高，许多也只是因事设法，权宜性强，缺乏长远的制度安排。而且，从许多规范性文件的规定看，授权经营仍未能摆脱政企不分的窠臼。

3.国有资产经营机构仍无法脱离行业主管部门影响，定位模糊，资本营运效率较低，决策统筹执行上亦存在一定困难。

国有资产经营机构对于其下属子企业而言是国有资产出资人，但究其本身仍是企业，享有的是出资者权益，理应不存在行政职能与行业管理职能。然而实践中，相当一部分授权经营公司是由政府专业经济管理部门、行业性公司进行职能分解，将行使出资人职能的部分通过改制设立的，这样很容易形成授权的资产经营机构仍按行政办法管理下属企业的“换汤不换药”的局面。与此同时，经营机构的最核心的运营资本的专业能力却一直无法得到提高。此外，面对下属子企业数量较多、规模较大的情形，授权经营机构也面临运营方案整改实施上的困难。

四、国有资产授权经营模式完善之建议

一是确立国有资产监管机构在政府部门中相对独立的地位，明确其为国有资产的授权主体及其具体职责，作为出资人应行使出资人权利，注重对投资主体的监督考察而不是参与具体操作；明确国有资产运营机构为授权经营国有资本的出资代表人，使政府真正将出资人代表角色加以转移，真正实现政资分开、政企分开。

二是完善国有资产授权经营的法律规定，必须通过《企业国有资产法》对国有资产授权经营公司的性质、功能予以定位，并通过法律授权明确国有资产授权经营机构作为出资人代表的特殊企业法人地位；尽快出台相关专门性法律《企业国有资产授权经营管理办法》，为授权经营模式的运营提供更切实详尽的法律依据；提升相关政策办法的权威及效力，使之上升为法律层面。

三是明确国有资产监管机构与运营机构之间的考核与监管关系，使行政机构完全从资产经营的角色中退出，尽快实现其以《公司法》为依据的作为市场独立主体的运营功能；提升国有资产运营机构的资本运营能力和效率，充分打破原有子企业之间的壁垒隔阂，制定更为切实可行的发展战略，真正实现国有资产在资源上的优化配置。当然，何种发展战略最为适宜和可行，仍是相关机构和学界学者们值得研究和探索的重要问题。

[1]赵旭东，王莉萍，艾 茜.国有资产授权经营法律结构分析[J].中国法学，2005(8).

[2]徐士英，刘学庆，阎士强.国有资产授权经营公司与政府部门关系初探[J].华东政法学院学报，2001(2).

[3] 易国锋.完善我国国有资产授权经营制度的思考[J].商场现代化，2007(6).

［责任编辑：庞 林］

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1005-913X（2015）07-0096-02

2015-05-15

施卓南(1991-)，女，江西赣州人，硕士研究生，研究方向：管理学。