大气污染防治激励机制研究

■欧阳静 张宏海

大气污染现状

我国大气污染已经从上世纪煤烟型污染演变为区域性、复合型大气污染。目前，我国已成为全球气溶胶污染最为严重的地区，其中，以京津冀、长三角、成渝、中原地区为全球污染之最。世界上污染最严重的10个城市之中，有7个在中国。

按照《 环境空气质量标准》（GB3095-2012）和《环境空气质量评价技术规范（试行）》（HJ663-2013）评价，我国2013年9月份，京津冀地区13个城市空气质量达标天数比例范围为13.3%～83.3%，平均达标天数比例为40.9%；2013年第三季度，我国74个城市达标天数比例范围为15.2%～100.0% ，平均达标天数比例为68.9%，平均超标天数比例为31.1%，其中轻度污染占22.7%，中度污染占6.3%，重度污染占2.0%，严重污染占0.1%。

北方地区的大气污染造成了巨大经济损失，国家自然科学基金资助的相关课题研究表明，我国冬季大量燃煤供暖使得淮河北岸的大气污染物——总悬浮颗粒物比相邻的南岸（简称南方）跳跃性地高出200微克/立方米，受此影响，北方居民人均预期寿命比南方减少5.5年，这给中国劳动力市场带来的损失高达100万亿元。亚洲开发银行今年初发布《迈向环境可持续的未来——中华人民共和国国家环境分析》报告称，我国每年大气污染造成的经济损失，疾病成本这一项就相当于国内生产总值的12%。钟南山教授在一项针对PM2.5的研究中指出雾霾中的PM2.5不仅会引起呼吸系统病变，还会对神经系统、心血管系统产生影响，会导致肿瘤，特别是肺癌。同时，还甚至会威胁到母婴系统，导致出现早产儿。

图1 2013年第三季度74个城市日空气质量级别分布

图2 北京空气质量指数趋势（2013年10月29日-11月11日）

政府所采取的措施

雾霾天气已经引起了政府的高度重视，国务院、环保部、多个省市均相继颁布了大气污染防治的相关政策，详见表1。2013年10月15日，财政部公布消息称中央财政将安排50亿元人民币用于京津冀及周边地区大气污染治理工作，重点向污染严重的河北省倾斜。特别引人注意的是，这笔资金将以“以奖代补”的方式，按上述地区预期污染物排放量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例3项因素分配。本年度结束后，中央财政将对上述地区大气污染防治工作成效进行考核，根据实际考核结果再进行奖励资金清算，突出绩效导向作用。这充分体现出政府对环境治理工作的重视程度。

“以奖代补”绩效预测

环境问题有其自身的复杂性，它不仅是中国的难题，也是世界的难题。环境保护的背后，充满着诸多的利益博弈：之于国际博弈，它是政治问题；之于国家发展，它既是经济问题又是社会问题；之于地方政府，它还可能是政绩问题。而发展与保护的矛盾，是所有问题的根源所在。因此，“以奖代补”政策实施的成效，取决于各方利益博弈的结果。

（一）“以奖代补”积极作用

1.塑造“绿色GDP”

一直以来，GDP作为我国经济发展的一项重要考核指标，被地方政府视为一切工作的出发点，在GDP“指挥棒”的作用下，我国经济在某种程度上获得发展，但是却为此付出了巨大代价——资源损耗、环境污染和生态破坏。为此，绿色GDP概念逐渐吸引了人们的关注，也有专家提出将此纳入地方官员绩效考核指标内。但是在地方实施中屡被边缘化，甚至举步维艰，其原因在于此项工作不可量化、能见度低，不能在一定周期内兑现为地方发展业绩和地方官员政绩，从政策制定者到执行者都缺乏动力。如今，财政部划拨50亿专项资金用于奖励京津冀晋鲁蒙污染治理效果显著的省份，并明确提出以污染物减排量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例这三点作为清算考核指标，这种全新的方式会改变其“不可量化”的“缺陷”，再加上媒体和公众的密集关注，又可以大大提高其“能见度”。为此，有助于塑造“绿色GDP”的绩效考核观念。

2013年6月28日，习近平主席强调，要改进我国政绩考核的方法和手段，把社会进步、民生改善、生态效益等指标和实绩作为重要的政绩考核内容，再也不能简单以GDP增长率来论英雄了。为此，海南、湖南、新疆、山西、浙江等省相继将环境保护，尤其是大气治理指标同绩效考核直接挂钩（表2）。因此，通过自上而下的政策压力以及自下而上的舆论压力，环保对地方政绩的“一票否决”制度有望在全国得到推广和落实。

表1 《关于大气污染治理国家发布的相关措施》

表2 部分省市的环保考核

地方南《20耗和措施海13年度海南生态省建设工作要点》，将生态保护与建设成效、资源损环境污染损失等纳入干部考核范围，建立绿色GDP考核制度。湖南今年，湖南省将在长株潭3市（长沙、株洲、湘潭以及下辖县市区）全面试行绿色GDP评价体系，把评价指标纳入该省绩效考核，实施考评。新疆《自治区“十二五”单位地区生产总值能耗考核体系实施方案》。年度节能目标的指标虽然分值仅为10分，但却定性为否定性指标浙江《浙江省环境空气质量管理考核办法（试行）》，明确环境空气质量考核奖作为对市、县政府实绩分析评价的依据山西将PM2.5作为约束性考核指标

2.提升积极性以及资金使用效率

“干得好可能就多给你，干得不好可能就不给你”，这样的方法，在事实上形成了一种后置的绩效考核。通过这样的杠杆，应当能促使地方政府抓好大气污染问题。而且，相对直接补贴，这是“拿结果说话”，可以保证资金用到实处、产生效益。北京大学首都发展研究院院长李国平表示，“以奖代补”作为一种新的资金管理办法，将有效提升资金运用效率，最大程度地把有限的资金用到刀刃上。以河北为例，主要污染源来自钢铁、煤炭、水泥等行业，这些行业又恰好处在行业的景气周期低谷，本身没有充足资金向环保倾斜。而“以奖代补”的政策，将极大刺激这类企业进行环保方面的投入。更重要的是，奖励不仅是一种物质补偿，更是一种价值导向，能让更多地方负起责任，积极行动起来。

3.带动相关产业发展

财政部安排50个亿用于京津冀周边地区的大气污染治理，这给当地政府带来的不仅仅是“奖”与“罚”，而是充当一剂“药引子”的功效。这项激励政策可能会带动其他产业的发展，会对相关企业提出技术升级的需求，同时给市场开拓带来机遇。比如，如页岩气、煤层气、风能、地铁等需求量必然会增多；“煤改气”必然会刺激围绕天然气生产、输送和终端应用的完整产业链需求、油品升级也能提振脱硫的工程设计公司、加氢反应器制造企业等多元市场。随着大气污染的形势日益严峻以及不断出台的各项环保政策，势必会给整个环保产业及其相关公司迎来黄金机遇。根据环保产业近期在资本市场的表现来看，环保板块以及环保概念股均涨幅颇大，龙头企业更是涨幅惊人。由此可见，政策运用得当，不仅不会抑制经济增长潜力，反而会提升经济增长的质量、创造新的增长点，甚至在中长期提升经济发展潜力。

4.刺激产业结构调整

为了治理大气污染，国家必然将会首先对高耗能等传统产业“开刀”，随着过剩产能的压缩、对煤炭使用量和两高行业准入的限制，短期内可能对行业盈利产生影响，但是从另一方面看，也可以帮助这些行业化解产能过剩，促进行业健康发展。以河北为例，河北的环境恶化主要原因是不合理的工业结构造成的。因此，治理环境就是调整结构，尤其是工业结构上，要淘汰落后产能。

环境保护是我国经济转型升级的内在要求，节能环保是经济转型升级的重要手段。为推动节能环保工作的落实，确保实现节能减排约束性目标，必须有节能环保产业作支撑，通过节能减排重点工程形成实实在在的节能减排能力。

（二）“以奖代补”消极作用

以奖代补作为一种事后的分配方式，也需注意可能出现的问题。按照设计，以奖代补的评价指标，主要是预期污染物减排量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例三项因素。如果不能严格审核，所谓“污染治理的投入”，就可能成为一个黑洞；而过去的事实也证明，PM2.5浓度与采样地点、时间关系密切，有着很大的弹性。好的制度还需要好的执行，否则所谓以奖代补，难免会变成分奖分钱。

而在制度本身上，由于以奖代补需要地方政府先行投入，对于经济状况不容乐观、公共财政捉襟见肘的地方，这一笔钱如何保证，也是一个问题。否则，很可能让“好者越好、坏者越坏”，同样达不到协同治理的效果。同时，如果只有奖、没有罚的话，又会不会陷入一个“治理—污染—再治理”的怪圈，反而背离了政策的初衷？

政府该如何采取进一步措施

50亿元“以奖代补”资金对于治理大气污染而言并不算多，怎么用好这笔钱是关键，如果搞平均主义，可能什么事也办不了。所以，既然要“奖”，那就得尽快制定奖励的标准，这个标准一定要高、严、苛，标准和最后的考核结果，应该是可量化的、公开的、令公众信服的。只有这样，奖励的资金才能起到激励作用，从而避免空气质量还没有明显改善，奖金已经发下去了。如果奖励的标准很低，大家都能完成，就变成了大锅饭，普遍发奖金，也起不到实际作用。50亿元财政资金必须起到催化剂的作用，如果用好了，在某个区域、某个环节可以集中力量办成几件大事，切实改善空气质量。

结论

中央财政安排50亿元资金“以奖代补”的资金确能带动一方面的治污积极性，但是很难防止“破罐子破摔”以及心存侥幸的不作为。这就要求我们，对于治理力度不够、效果不好、污染依旧的地区和企业，必须同时有一些明确的“罚”的标准和措施，严格追究有关单位和人员的责任，该问责的应该切实问责，将大气污染治理结果与“乌纱帽”挂钩。对于治理不力和不达标的企业该处罚的处罚、该关停的关停，做到有赏有罚、赏罚分明。以往大气污染治理问题迟迟不见成效，其中一个重要的原因就是以往处罚往往过轻，对某些企业来说，排污获得的好处与罚金不成比例，企业污染环境所遭受的处罚远远小于做好环保减排措施的成本。这从客观上起到了鼓励排放的作用。因此，政府也要提高环境污染“罚”的力度，加大威慑力，从源头上制止大气污染。