技术、市场与规制:我国视听新媒体产业发展整体回顾

易前良

视听新媒体经过10 多年的发展，在我国已形成一定产业规模，而且仍在不断重构传媒行业。这首先归功于传播技术的创新，技术倒逼广电媒介升级与转型，成为推动视听新媒体产业发展的第一驱动力。但“技术”毕竟只是人类的社会实践，受制于人，它的运用和推广最终被两个因素所决定，“一个是人的意愿，一个是具体的社会秩序”。①“人的意愿”包括消费者的使用意愿和经营者运用技术的意愿，二者互为一体，主要表征是市场主体为满足消费需求而展开的经营实践，直接推动产业的发展。“社会秩序”指向的是制度，因为制度内生出秩序，并为秩序提供保障，而制度最集中的体现是政府对行业的规制，它“既为市场提供行为规范（游戏规则），也带来效率”。②传播技术的变革、市场主体的实践和政府规制交互形成的合力，形塑了视听新媒体产业的发展路径，本文试图从这三个维度对我国视听新媒体的发展做全景式的回顾与检视。

技术变革：融合引致产业链的重构

视听新媒体以数字技术为基础，它改变内容的表征形态，比特（0、1）成为信息时代的通用符号，图像、声音与文字等不同型号的内容得以通约为一种格式。总体来看，技术已具备将原本分开的传播整合在一起的能力，引致媒介融合。视听新媒体正是新媒体技术不断嵌入传统广电产业的产物，其间所呈现出来的最大变化，可以理解为广电产业价值链的重构。

我国传统广电产业链以内容为中心，制播分离程度有限，节目集成和流通的环节也不够发达，主要从“内容生产——渠道传输——终端接收”等三个环节展开，具体表现为媒体或节目制作公司生产和提供节目，经由无线、有线电视网络或卫星等渠道进行传输，最终在电视机上被呈现。视听新媒体的产业链则被拉长了，延展为“内容生产——内容集成——渠道传输——平台运营——终端接收”，开辟了“内容集成”和“平台运营”这两个极为重要的市场空间。传统广电媒体在处理内容的时候也会有集成环节，但与其说是“集成”，不如说是“储存”。储存目的只是为了内容能在播出端进行第二次或多次播放，甚或只是为了积累素材，以方便节目再生产，而且内容储存的数量是有限的。视听新媒体的内容集成则迥然有别，直接指向分发和播出，面向多元的传播渠道，内容存储量也非常大，甚至需要借助技术建立专门的播控平台。此外，平台运营更是展现了无限的商业潜能，大量互联网公司建立网络平台，围绕视听内容提供各种服务，满足消费者点播、上传、下载和分享内容的需求。

用“拉长”来表述内容产业链的重构远远不够。传统内容产业链存在于封闭的单维度空间，其中，广电媒体居于中心位置，借助体制的力量对内容的生产、传输和播出进行全面把关，形成点对面的垄断性传播格局。以互联网为基础的新媒体的嵌入，无异于一场革命，重构内容产业链，使视听产业市场变成一个开放、多维度的空间。诚如喻国明教授所言，不能将互联网简单地视为一种渠道或媒介，它已经成为现阶段传媒业运作的“操作系统”。如果非得说它是一种媒介的话，它也是一种“高维媒介”。它激活了各种力量，重新结构各种社会资源，形成联接、开放的多维度的空间。③视听新媒体的内在基因已发生根本改变，多元主体的加入重构市场空间，使之成为一种高维媒介。先来看“内容生产”环节，IPTV 和手机电视的内容提供者主要是传统广电媒体，但在互联网电视和网络音视频中很大一部分内容是平台运营商的自制节目，甚至是用户生产的节目（UGC），内容属性也发生了变化，朝个性化和定制化方向发展，④其文化属性不再是“庙堂式”的，而是“江湖式”的。⑤接下来是“渠道传输”环节，传统的广电机构过去完全依靠自己的渠道（如有线电视网络）传输节目，在三网融合的大背景下，IP 电信网络和开放式的公众互联网络进入传输领域。最后是“终端接收”环节，传统广电节目的接收终端是家用电视机，视听新媒体实现了终端的多元化和移动化，除电视机以外，还可以是个人电脑（PC）和手机，使用PC 端观看音视频的用户早已远超传统电视机用户，近年来正朝移动化趋势发展。技术变革极大地释放了产业的发展空间，整个新媒体视听产业链因为从未有过的多元参与、新旧融合、多重叠加而被重新建构。

市场实践：视听新媒体产业发展历程

视听新媒体的运营主体大体可区分为广电媒体、电信运营商和民营互联网公司。视听新媒体产业链的重构为各方提供了腾挪的空间，广电媒体制定“全媒体战略”，与电信运营商合作经营IP 电视和手机电视，或者直接创办音视频网站。民营互联网公司可以细分为“门户视听媒体”和“专业视频网站”两种类型，主要从事内容集成、平台运营和终端制造的业务。前者指市场成熟度高的门户网站加入到视听服务领域，如百度的爱奇艺、腾讯视频和搜狐视频等。后者指新晋的专营视听服务的网站，以优酷、土豆、乐视等为代表。以市场主体的业务实践为主轴，结合技术变迁和政府规制，可以将我国视听新媒体十多年的发展划分为三个阶段。⑥

尝试探索（1996-2005）。1990 年代中后期，国家主导下的媒介产业化全面推进，互联网也在中国兴起第一波热潮，传统广电媒体在锐意进取的氛围中，尝试用互联网传播视听内容。1996 年，中央电视台成立了国际互联网站，可以说是视听新媒体的发端。随后几年，网易、搜狐、新浪、腾讯等门户网站相继面世，这些门户最初都秉承纸媒传统，以新闻为主业，但由于国家没有赋予民营机构新闻采制权，在这一领域的发展严重受限。2000 年底，商业门户网站为突破 《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》中关于“禁止商业网站自制新闻”的要求，以音视频格式为变通，开始创办访谈类音视频节目进行自制新闻的传播。⑦至此，门户网站开始染指视听新媒体行业。但这一阶段尚存在技术瓶颈，P2P 流媒体技术刚刚起步，带宽也不够，不足以支撑音视频的海量播放，因此，视听新媒体仅止于尝试，其市场价值还远没有得到彰显。这一时期，电信运营商尝试开展IPTV 和手机电视业务。2003 年11 月，博鳌亚洲论坛在海南举行，当时由海南电视新闻中心制作的近70 条相关视频新闻通过移动和联通两家手机电视网络进行业务传输。⑧2004 年，中国联通推出基于CDMA1X 网络的“视讯新干线”，高调进入手机电视领域。但这些以电信部门为主导的业务拓展没有获得法规认可，后因政策障碍而止步不前。

异军突起（2005-2008）。2005 年，国家发布的《“十一五”时期文化发展规划纲要》 明确提出：“充分发挥国家主流媒体在信息、人才等方面的资源优势，发展手机网站、手机报刊、IP 电视、移动数字电视、网络广播、网络电视等新兴传播载体，丰富内容，创立品牌，不断提高市场占有率。”作为回应，广电机构逐渐深化与电信部门的合作，手机电视、IP 电视逐渐进入规范化轨道。同年，原国家广电总局给上海文广发放了第一张IPTV 和手机电视经营牌照。随后，中央电视台、中央人民广播电台、中国国际广播电台等获得许可证，迄今获得IPTV 和手机电视牌照的经营机构不超过10 家，绝大多数都是广电系媒体。IPTV 和手机电视的起步较早，但后劲不足，乏善可陈。

从视听新媒体的整体发展来看，本阶段最大的突破是随着流媒体技术的成熟和宽带的普及，互联网电视和网络音视频作为独立的业务形态纷纷登场，专门从事该业务的互联网服务公司纷纷创建。2005 年前后的一两年内，上线服务的有乐视网、土豆网、优酷网、PPS、酷6 网、56 网等，可谓异军突起，以至于有人将2006 年称为“视频元年”。诚然，仅在2006 年一年的时间里，视频网站数量就从年初的30 多家迅速增长到300 余家。⑨它们的登场意义深远，标志着民营资本大举进入专门性视听行业，极大地释放了传媒产业的市场空间，给人以无限遐想，但也给政府规制带来更大挑战。

扩张整合（2009 至今）。将这一时期的起点确定在2009 年，出于两方面的原因。首先从政府规制来看，2008 年原国家广电总局出台的 《互联网视听节目服务管理规定》（56 号令），针对视听新媒体产业从市场准入、版权维护和内容监管等方面做了全面阐述和规定。56 号令对行业发展具有规范作用，同时降低了经营的不确定性。其次，从技术层面来看，2009 年被视为我国的3G 元年，移动互联网高速发展，为视听新媒体的发展进一步拓展空间。各大门户网站从尝试“自制访谈类新闻”到建立“播客”平台，再到专门经营视频网站，在视听新媒体领域不断升级换代。

在视听新媒体的各种业务形态中，IPTV 和手机电视借助专用IP 网络传输节目，可控可管，是以传统广电业务为基础的延伸形式；互联网电视虽然以公众互联网为渠道，但其终端是家用电视机，仍属于推送内容的大众传媒。相对而言，网络视频是最具新媒体基因（开放和去中心化）的新兴媒体，对我国已有的传播体制产生较大冲击力，也最具市场潜力。网络音视频行业经历快速扩张之后，市场结构渐趋集中，各互联网公司进入合纵连横的整合时期。搜狐、腾讯、百度等门户巨头的加入，提高了行业门槛，竞争日益加剧，过去争夺的焦点是用户，现在向上游延伸，争夺的是内容。这一阶段政府规制业已成型，过去以侵犯版权获得内容的方式已不可行，需要投入大量资金以购买版权，故争内容的实质是拼资本，而资本的运作必然导致并购与联盟。

政府规制：共有观念的形成

一直以来，我国针对各种媒介实行分类规制，在广电、电信和互联网领域各有政策。然而，视听新媒体是媒介融合的产物，“融合”政策短期内难以成型，过去与各类媒介相关的主管单位，原则上都有干预经营的权力。因此，视听新媒体领域目前实行“多重管理”的模式，规制主体包括国家广电总局和地方广电部门、工业和信息化部、文化部及国务院新闻办等。另外，中宣部还因应互联网发展设置相应管理部门，如设置国家互联网信息办公室以控制舆论导向。在众多部门中，视听新媒体产业与广电、电信两个行业关联最为密切，融合的现实进路即是二者的业务互渗。

西方国家专门设置独立于市场主体的规制机构，如美国的FCC（联邦通讯委员会）和英国的OFCOM（通信办公室），我国情况不同，规制机构和市场主体在行政和业务上存在隶属关系。广电总局和各地广电部门是广电系统的主要规制机构，同时又是广电媒体的主办者和业务指导者，集监管与主办于一身。同理，工业和信息化部既是电信、互联网产业的规制机构，又是该行业的主办者和业务指导者，“管办合一”的体制增加了规制政策确定的难度。在视听新媒体发展的初期，到底由谁来主导产业规制，广电部门还是电信部门，尚不明确，由此引致粗放型的管理，为民营互联网公司大举进入音视频网站行业提供了宽松的制度环境。

1999 年，国务院明令禁止广电和电信开展交叉业务，以法规的形式强调了视听新媒体的内容属性。在该政策的支持下，广电总局设置许可准入制度。2003 年颁布的《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》，规定“视听新媒体业务实行许可管理制度”，借此坐实内容监管的权力。2008 年出台的《互联网视听节目服务管理规定》进一步明确，广电主管部门“负责对互联网视听节目服务实施监督管理”，信息产业部门“对互联网视听节目服务实施相应的监督管理”。至此，规制权力分配的博弈暂告一段落，广电总局在联合规制中确立主导地位，在对广电媒体、电信运营商和民营互联网公司等市场主体进行规制时，既要确保完成意识形态监管和信息安全的任务，同时又要维护广电系统的利益。

2008 年实施的56 号令从市场准入、内容监管和版权维护等方面进行了详细的阐释和规定，建立了基本的规制框架，是迄今针对视听新媒体产业最完备的部门规范。在内容方面，56号令首先条列不当节目的范围，要求“已播出的视听节目应至少完整保留60 日”，便于事后审核和查证。其次，提出规制的基本原则，“谁办网谁负责”，要求服务商自行对内容先审后播，将规制对象确定为传播与服务机构，透过管理渠道来规范网民的行为，降低了规制成本，同时避免直接损害用户的传播自由。在版权维护方面，56 号令也做出规定（第15 条），不过，相对内容监管来说显得有些粗线条，需借助行业自律、规制机构的合作和专项行动付诸实施。

基于56 号令构建起来的规制系统中，市场准入是影响视听新媒体产业发展最关键的方面，也是广电总局在不利情势下为广电媒体争取发展空间的重要手段。广电系统在渠道方面尽显劣势，全国3000 多个有线网络互不联通，而电信运营商则全国一网，并拥有宽带接入权，更兼近年来作为传输渠道的运营商在短信、彩信和无线音乐等增值业务上获得成功，大有“抢夺”媒体管控权的趋势。更有甚者，广电还面临来自互联网公司的强力冲击，这是一场终端和屏幕的争夺战。在手机和PC 端，商业网站的视频浏览量已远超广电媒体，广电系统已失去三块屏幕中的两块。有鉴于此，广电总局希望透过市场准入的规制，让媒体在利益博弈中充分发挥内容优势，在未来的视听新媒体格局中立于不败之地。为此，许可经营的规制明显朝广电系倾斜，以IPTV 和手机电视为例，获得牌照的单位迄今不超过10 家，其中绝大多数是广电媒体，没有一家是电信机构。除此以外，又将牌照分为两种，一是自办内容的许可证，一是集成内容的许可证，拥有内容牌照者只能经营自办内容，获得集成牌照方可建立播控平台。广电总局规定在手机和电视机终端播出节目，服务商必须获得双牌照。目前只有7 家具有广电背景的机构获得集成服务的牌照，意味着民营机构和运营商必须选择与它们合作。⑩然而，融合技术的推进给终端规制带来不少麻烦，随着智能手机和智能电视日益推广，用户完全可以通过刷二维码和登录APP 客户端的方式绕过播控平台，直接联通互联网络，从而使牌照规制消失于无形。现阶段以广电部门为主导、以市场准入为重要手段的“强规制”模式，在三网融合的大趋势下面临挑战。

结语

新媒体技术不断嵌入传统广电产业，对视听产业价值链进行重构，在“内容生产——内容集成——渠道传输——平台运营——终端接收”诸环节，为经营者提供了新的市场机遇。广电媒体、电信运营商和民营互联网公司等多元主体，在以广电部门为主导、以市场准入为重要手段的规制环境下，自1996 年至今经过尝试探索、异军突起、扩张整合等三阶段的实践，形成了当前视听新媒体产业的基本格局。作为一个整体，视听新媒体产业中的业态发展极不平衡，IPTV、手机电视和互联网电视因为在传输渠道和播出终端层面与传统媒体具有更多关联性，因而承受较强的政策规制，在三网融合政策未获实质性推进的背景下，进展相对缓慢。而网络视频在内容生产、传输渠道和终端播出等环节均以互联网为基础，政府在该领域规制经验不足，“先发展、后规范”，得以在较短时间内形成规模，自2008 年规制体系建立以后，逐渐走上规范化和集中化的轨道。我国视听新媒体产业协调健康的发展，仍有赖于新技术的运用和新商业模式的建立，但关键还在于规制政策的逐步完善，如设置独立专门的规制机构，建立全国统一的内容监管和版权维护平台，推动行业自律机制的形成，以此确保监管适度、协调利益和激励创新，最大限度地在规制部门、市场主体和消费者之间寻求利益平衡。

注释：①Williams,R，Television:technology and culture form,London:Fontana，1974，p.128。

②卢现祥：《新制度经济学》，武汉，武汉大学出版社，2011 年，第5 页。

③喻国明：《互联网逻辑下传媒发展的进路与关键》，《声屏世界·广告人》，2014（11）。

④彭 兰：《传统媒体缺少哪些新媒体基因》，《新闻与写作》，2013（11）。

⑤彭 兰：《再论新媒体基因》，《新闻与写作》，2014（2）。

⑥庞井君将视听新媒体的发展概括为三个阶段，但主要以广电媒体的实践作为划分依据，对互联网企业的经营关注不够，参见《中国视听新媒体发展报告》，北京，社科文献出版社，2011 年，第17 页。

⑦杨斌艳：《我国互联网音视频传播的发展及其规制变迁》，《新闻与传播研究》，2012（5）。

⑧高洪波：《视听新媒体节目的类型与特征》，《编辑之友》，2013（9）。

⑨贾金玺：《网络视频内容管制研究：以美、英、中三国为例》，中国社科院硕士论文，2010 年，第49 页。

⑩2014 年7 月4 日，国家新闻出版广电总局网络视听节目管理司司长罗建辉在第三届中国互联网大会上表示，将停止发放集成业务牌照。